ปัญหาเรื่องงบประมาณด้านการศึกษาของไทยยังคงเป็นหัวข้อที่ถูกพูดถึงอยู่เสมอ และหนึ่งในข้อเสนอที่สำคัญคือ หากมีการจัดสรรงบประมาณที่มีประสิทธิภาพจะสามารถแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำได้อย่างตรงจุด
กองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.) พร้อมด้วยเครือข่ายชมรมนักจัดการศึกษาบนพื้นที่สูงในถิ่นทุรกันดาร เครือข่ายโรงเรียนปลายทางโครงการครูรัก(ษ์)ถิ่น คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ มูลนิธิกระจกเงา และภาคีเครือข่าย ร่วมจัดเวทีเสวนาขบวนเคลื่อนนโยบายสาธารณะเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา ครั้งที่ 1 หรือ Public Policy Move #1 ในหัวข้อ ‘ปฏิรูปงบแก้เหลื่อมล้ำ เพื่อเด็กและโรงเรียนพื้นที่ห่างไกล’ ณ โรงเรียนบ้านซองกาเรีย อำเภอสังขละบุรี จังหวัดกาญจนบุรี เมื่อวันที่ 28 พฤษภาคม 2566 เพื่อรับฟังเสียงสะท้อนและข้อเสนอจากคนในพื้นที่
หากกางแผนที่สำรวจจุดเหลื่อมล้ำทั่วประเทศจะพบว่า โรงเรียนในเมืองกับโรงเรียนในชนบท หรือโรงเรียนขนาดใหญ่กับโรงเรียนขนาดเล็ก คือภาพสะท้อนถึงความแตกต่างเหลื่อมล้ำอย่างชัดเจน ไม่ว่าจะวัดกันในเรื่องระยะทาง จำนวนครู จำนวนนักเรียน ทรัพยากรสนับสนุน ไปจนถึงสถานะครัวเรือน
เพราะโรงเรียนขนาดเล็ก งบประมาณจึงน้อย
ดร.อารี อิ่มสมบัติ นักวิชาการอาวุโส สำนักพัฒนาคุณภาพครูและสถานศึกษา กสศ. ชี้ว่า ปัญหาความเหลื่อมล้ำอย่างหนึ่งที่เห็นได้ชัดคือ งบประมาณและความห่างไกลของพื้นที่ ซึ่งปัจจุบันรัฐใช้วิธีจัดสรรงบประมาณแบบเหมาจ่ายรายหัว หมายความว่าหากเป็นโรงเรียนขนาดใหญ่ย่อมจะได้รับงบจำนวนมากตามสัดส่วนของนักเรียน แต่หากเป็นโรงเรียนขนาดเล็กก็จะได้รับงบประมาณน้อยลงไปตามสัดส่วนของนักเรียน รวมถึงอุปกรณ์การเรียนและสาธารณูปโภคต่าง ๆ ก็น้อยลงไปด้วยเช่นกัน
ข้อมูลของสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.) ณ วันที่ 10 มิถุนายน 2564 ระบุว่า ประเทศไทยมีโรงเรียนสังกัด สพฐ. 29,117 แห่งทั่วประเทศ เป็นโรงเรียนขนาดเล็กที่มีนักเรียนไม่เกิน 120 คน จำนวน 14,660 แห่ง หรือคิดเป็น 50.35 เปอร์เซ็นต์ และมีนักเรียนในโรงเรียนขนาดเล็กเหล่านี้มากถึง 963,432 คน จากนักเรียนทั้งประเทศ 6.5 ล้านคน
“โจทย์สำคัญอยู่ที่ว่า ทำอย่างไรให้โรงเรียนขนาดเล็กเหล่านี้ที่ได้รับงบประมาณน้อยกว่าและมีทรัพยากรน้อยกว่า แต่มีคุณภาพเท่าเทียมกัน ถ้าประเทศไทยสามารถปรับปรุงพัฒนาเรื่องการจัดสรรงบประมาณได้อย่างมีประสิทธิภาพ ย่อมจะส่งผลดีต่อเด็กนักเรียนทั้ง 963,432 คนด้วย” ดร.อารี กล่าว
หากพิจารณาลึกลงไป ในจำนวนเด็กนักเรียน 963,432 คน จะพบว่าส่วนใหญ่เป็นนักเรียนระดับประถมศึกษาถึง 696,721 คน (73.5 เปอร์เซ็นต์) รองลงมาเป็นเด็กปฐมวัย 215,182 คน (22.7 เปอร์เซ็นต์)
“กว่า 90 เปอร์เซ็นต์ของโรงเรียนขนาดเล็ก จะเปิดสอนตั้งแต่ระดับอนุบาลจนถึงประถมศึกษา นั่นหมายความว่า ถ้ารัฐลงทุนในโรงเรียนขนาดเล็กมากขึ้นจะทำให้เด็กกลุ่มนี้ได้รับการพัฒนามากยิ่งขึ้น ช่วยให้เด็กมีพื้นฐานการเรียนที่ดีขึ้น ทั้งการอ่านออกเขียนได้ นำไปสู่การเรียนรู้ในระดับที่สูงขึ้นต่อไปได้”
ขาดทั้งงบ ขาดทั้งครู
นอกเหนือจากนิยามของโรงเรียนขนาดเล็กโดยทั่วไปที่มีนักเรียนไม่เกิน 120 คนแล้ว ยังมีโรงเรียนขนาดเล็กในพื้นที่ห่างไกล (protected schools) ซึ่งเป็นโรงเรียนอีกประเภทหนึ่งที่ไม่สามารถยุบหรือควบรวมได้ เนื่องจากมีลักษณะที่ตั้งอยู่ห่างจากโรงเรียนอื่นในรัศมีราว 6 กิโลเมตร หากโรงเรียนเหล่านี้ถูกยุบจะทำให้เด็กต้องเดินทางไกลและเป็นอุปสรรคในการเข้าถึงการศึกษายิ่งกว่าเดิม
จากการสำรวจของธนาคารโลก (World Bank) ปี 2563 ระบุว่า โรงเรียนขนาดเล็กในพื้นที่ห่างไกลมีทั้งสิ้นประมาณ 1,155 แห่ง มีนักเรียนราว 90,348 คน ในจำนวนนี้เป็นเด็กยากจนพิเศษถึง 31.2 เปอร์เซ็นต์ โดยมีรายได้ครัวเรือนต่ำกว่า 3,000 บาทต่อคนต่อเดือน
ไม่เพียงแค่ปัญหาขาดแคลนทุนทรัพย์หรือทรัพยากรด้านการศึกษา โรงเรียนกลุ่มนี้ยังประสบปัญหาขาดแคลนครู เนื่องจากครูมีการโยกย้ายบ่อย ทำให้การเรียนรู้ของเด็กขาดความต่อเนื่อง
ธนาคารโลกยังระบุด้วยว่า โรงเรียนขนาดเล็กในพื้นที่ห่างไกลควรมีครูเพิ่มขึ้นประมาณ 4,822 คน หรือ 50.8 เปอร์เซ็นต์ จากครูที่มีอยู่ในปัจจุบัน เพื่อให้เพียงพอต่อจำนวนชั้นเรียนและสาระวิชา
กาญจนบุรี หลายพื้นที่ยังรอคอยความช่วยเหลือ
เฉพาะในจังหวัดกาญจนบุรี มีโรงเรียนสังกัด สพฐ. 438 แห่ง มีนักเรียนจำนวน 109,987 คน แบ่งเป็นโรงเรียนขนาดเล็ก 165 แห่ง ซึ่งมีนักเรียนจำนวน 11,979 คน
นายชัยศักดิ์ ภูมูล ผู้อำนวยการโรงเรียนบ้านกองม่องทะ ตำบลไล่โว่ อำเภอสังขละบุรี จังหวัดกาญจนบุรี กล่าวถึงความเหลื่อมล้ำด้านอัตรากำลัง ซึ่งนอกจากจะขาดแคลนกำลังครู แต่ยังขาดบุคลากรฝ่ายธุรการและนักการภารโรงที่จะช่วยแบ่งเบาภารกิจของครูในแต่ละวัน เมื่อขาดตำแหน่งเหล่านั้น ทำให้ครูต้องไปทำหน้าที่แทน
“เราจะเห็นภาพธรรมดาที่ไม่ธรรมดาคือ ครูหรือผู้อำนวยการโรงเรียนขนาดเล็กต้องมาตัดหญ้าเอง วันดีคืนดีก็ต้องมาซ่อมอาคารเอง ที่จริงแล้วเราไม่ได้ต้องการครูครบทุกระดับชั้น แต่ขอเพียงอยากให้คืนครูสู่ห้องเรียน ให้คุณครูได้มีเวลาสอนเต็มที่ เราต้องมองว่าการศึกษาเป็นเรื่องการพัฒนาคุณภาพคน คุณภาพสังคม ไม่ใช่มองแค่เรื่องการลงทุนและความคุ้มค่าทางตัวเลขเศรษฐกิจ”
นายชัยศักดิ์ บอกอีกว่า งบประมาณของโรงเรียนขนาดเล็กแต่ละปีนั้นมีไม่มาก โรงเรียนจึงต้องอาศัยศักยภาพของตัวเองในการระดมทรัพยากรด้วยวิธีการหลากหลายรูปแบบ ไม่ว่าจะเป็นการทอดผ้าป่าหรือเรี่ยไรจากชุมชน ซึ่งก็ทำได้เพียงครั้งคราว ฉะนั้นจึงอยากให้ผู้กำหนดนโยบายระดับชาติมองเห็นความสำคัญและแก้ปัญหาให้เป็นรูปธรรม
นายสนั่น กำสุข ผู้ใหญ่บ้านบ้านซองกาเรีย เล่าว่า ตนเองเป็นผู้ใหญ่บ้านมากว่า 10 ปี ทำงานร่วมกับโรงเรียนและชุมชนมายาวนาน ซึ่งการแก้ปัญหาด้านการศึกษาต้องอาศัยการร่วมมือกันทุกฝ่าย เพราะโรงเรียนเป็นอนาคตของลูกหลาน แต่เมื่องบประมาณที่แต่ละโรงเรียนได้รับไม่เท่ากัน ทำให้เกิดปัญหาความเหลื่อมล้ำ และเป็นข้อจำกัดในการพัฒนาการศึกษา
เช่นเดียวกับนายสุทธิพร ศิวเวทพิกุล นายอำเภอสังขละบุรี ระบุว่า การระดมงบประมาณสนับสนุนจากหน่วยราชการภายในท้องถิ่นจำเป็นต้องอิงจากระเบียบกระทรวงการคลัง ซึ่งหลายเรื่องยังมีเงื่อนไขข้อจำกัดอยู่ แต่หากมีการแก้ไขระเบียบบางอย่างได้ก็จะช่วยให้ท้องถิ่นทำงานได้ราบรื่นมากขึ้น เพราะหน่วยงานท้องถิ่นมีศักยภาพเพียงพอที่จะช่วยเหลือเบื้องต้นได้ โดยเฉพาะเรื่องการปรับปรุงซ่อมแซมอาคารสถานที่ให้มีสภาพแวดล้อมเหมาะสมแก่การเรียน
ดร.ชัยนนท์ นิลพัฒน์ ผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาประถมศึกษา กาญจนบุรี เขต 3 กล่าวว่า ปัญหาต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นกับโรงเรียนขนาดเล็ก เชื่อว่าทางกระทรวงศึกษาธิการรับรู้รับทราบดี เพียงแต่ระเบียบราชการใช้วิธีจัดสรรงบประมาณภายใต้หลักเกณฑ์เดียวกันหมดทั้งประเทศ ซึ่งตามความจริงแล้วแต่ละพื้นที่มีบริบทและเงื่อนไขแตกต่างกัน ดังนั้นจึงอยากให้รัฐพิจารณาตามสภาพความเป็นจริง
เปลี่ยนวิธีคิดใหม่ จัดสรรงบประมาณตามบริบทพื้นที่
นายประยูร สุธาบูรณ์ ประธานโครงการเตรียมความพร้อมพัฒนาโรงเรียนในพื้นที่ห่างไกล เพื่อผลิตครูรุ่นใหม่ ภาคกลาง/ตะวันออก/ตะวันตก กล่าวว่า จากที่ได้มีโอกาสร่วมงานกับโครงการครูรัก(ษ์)ถิ่นของ กสศ. พบว่าบางโรงเรียนมีผู้บริหาร บางโรงเรียนไม่มี รวมถึงขาดแคลนวัสดุอุปกรณ์และความไม่พร้อมของอาคารสถานที่ซึ่งจำเป็นต้องมีการซ่อมแซมปรับปรุง เมื่อโรงเรียนขนาดเล็กมีงบประมาณที่จำกัดในแต่ละปี ทำให้ต้องจัดลำดับความสำคัญและทำเท่าที่จำเป็น โดยส่วนใหญ่จะมุ่งเน้นไปที่สภาพแวดล้อมและความปลอดภัยของเด็กเป็นหลัก
“เท่าที่ได้สัมผัสโรงเรียนขนาดเล็กในพื้นที่ห่างไกลจะพบว่าทุกโรงเรียนอยู่ในสภาพคล้ายกัน คือปรับปรุงซ่อมแซมสถานที่ตามงบประมาณเท่าที่มี ซึ่งโรงเรียนบนดอยกับโรงเรียนในเมืองแตกต่างกันชัดเจน แต่เวลาจัดสรรงบกลับจัดสรรแบบเท่ากัน ฉะนั้นถ้าจะทำให้การศึกษามีคุณภาพก็ต้องมีการจัดสรรงบประมาณที่เหมาะสมเพียงพอ”
นายดนัยวัฒน์ มณี ผู้อำนวยการโรงเรียนบ้านปางมะหัน อำเภอแม่ฟ้าหลวง จังหวัดเชียงราย สะท้อนปัญหาที่เกิดขึ้นกับโรงเรียนขนาดเล็กในพื้นที่ภาคเหนือซึ่งประสบปัญหาเช่นเดียวกับโรงเรียนขนาดเล็กโดยทั่วไป โดยเฉพาะเรื่องงบประมาณไม่เพียงพอ จึงอยากเสนอว่าควรมีการเปลี่ยนรูปแบบการจัดสรรงบประมาณใหม่
นายดนัยวัฒน์ เล่าว่า ที่ผ่านมาโรงเรียนขนาดเล็กจะต้องหาทางช่วยเหลือตัวเองตลอด หลายครั้งต้องขอรับบริจาค เช่น การทอดผ้าป่าเพื่อทำโครงการพาเด็กบนดอยไปสู่ทะเล เพราะงบเรียนฟรี 15 ปี ไม่เพียงพอที่จะทำกิจกรรมเหล่านี้ได้
“การจัดสรรงบประมาณที่ผ่านมาเป็บแบบรายหัว ถึงแม้ว่าทุกคนจะได้เท่ากันก็จริง แต่สำหรับเด็กยากจนพิเศษนั้นมีเงื่อนไขชีวิตที่ต่างออกไป ทั้งชุดนักเรียนและอุปกรณ์การเรียนที่ไม่เพียงพอ ฉะนั้นถ้าจัดสรรงบประมาณโดยพิจารณาตามบริบทพื้นที่ ตามสภาพความเป็นจริง จะตอบโจทย์ความเหลื่อมล้ำได้มากกว่า”
ดร.ศุภโชค ปิยะสันต์ ผู้อำนวยการโรงเรียนบ้านห้วยไร่สามัคคี อำเภอแม่ฟ้าหลวง จังหวัดเชียงราย และที่ปรึกษาเครือข่ายชมรมนักจัดการศึกษาบนพื้นที่สูงในถิ่นทุรกันดาร กล่าวว่า ปัจจุบันรัฐจะพิจารณาจัดสรรงบประมาณตามรายหัว ถ้าจำนวนนักเรียนมากก็จะได้รับงบจำนวนมาก ถ้าจำนวนนักเรียนมีน้อยก็จะได้งบน้อยตามไปด้วย ทั้งที่จริงแล้วขนาดของปัญหาในแต่ละโรงเรียนนั้นต่างกัน
“โรงเรียนขนาดเล็กจะมีเด็กนักเรียนยากจนมากกว่า โอกาสในการระดมทรัพยากรก็ยากกว่า และเนื่องจากเป็นพื้นที่ห่างไกล การปรับปรุงซ่อมแซมต่าง ๆ ย่อมต้องใช้งบประมาณสูงกว่าพื้นที่ปกติ ดังนั้น การที่รัฐยังใช้วิธีจัดสรรงบประมาณรายหัวเท่ากัน จึงยิ่งทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำมากขึ้น
“แนวคิดของผมคือ รัฐไม่ควรจัดสรรงบประมาณแบบเดียวกันทั้งประเทศ ตรงไหนปัญหาเยอะ ตรงไหนมีเด็กยากจนมาก รัฐอาจต้องหาวิธีคิดใหม่ หรืออาจมีการปรับเปลี่ยนเป็นอัตราก้าวหน้า ก็อยากจะฝากไปยังผู้เกี่ยวข้องและรัฐบาลชุดใหม่ที่กำลังจะเกิดขึ้นด้วยครับว่าจะมีวิธีคิดแบบไหน”
นานาปัญหาที่รอการแก้ไข
ประเด็นต่อมา ดร.ศุภโชค ชี้ให้เห็นว่า สิ่งที่น่ากังวลคือโรงเรียนขนาดเล็กมีแนวโน้มที่จะเพิ่มจำนวนมากขึ้น เนื่องจากอัตราการเกิดของประชากรมีน้อยลง ขณะที่รูปแบบการจัดสรรงบประมาณยังคงเป็นแบบเดิมไม่เปลี่ยนแปลง
“โรงเรียนขนาดเล็กมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นแน่นอน เพราะประชากรวัยเรียนลดลง ฉะนั้นจะเกิดปัญหาที่รอการแก้ไขในอีก 5-10 ปีข้างหน้า ถ้าไม่รีบวางแผนตอนนี้และมองให้เห็นปัญหาทุกมิติ เราจะเผชิญปัญหาแบบนี้ไปอีกนับทศวรรษ”
ดร.ศุภโชค กล่าวว่า ปัจจุบันมีเครือข่ายต่าง ๆ ในท้องถิ่นมากมาย แต่การตอบสนองอาจยังไม่ทันการณ์ และบ่อยครั้งยังติดเงื่อนไขกฎระเบียบราชการ ซึ่งเรื่องนี้จำเป็นต้องปลดล็อกกติกาให้เอื้อต่อการทำงานมากขึ้น
“ภาครัฐให้ความสำคัญเพียงแค่จำนวนนักเรียนกับจำนวนครู แต่ยังไม่คำนึงถึงบุคลากรสนับสนุนฝ่ายต่าง ๆ ทำให้เกิดปัญหาขาดกำลังคน ซึ่งในอนาคตอาจต้องปรับรูปแบบการเรียนรู้ใหม่ ไม่จำเป็นต้องมีครู 1 คน ต่อ 1 ห้อง แต่อาจให้มีการสอนแบบคละชั้นหรือสอนแบบบูรณาการแทน”
ทางด้านนายประยูร เสนอว่า การแก้ปัญหาเรื่องบประมาณการศึกษาโดยอาศัยกลไกท้องถิ่นอาจช่วยได้ในระดับหนึ่ง แต่ไม่ยั่งยืน เพราะฉะนั้นกฎระเบียบใดที่ยังติดขัดอยู่ก็ควรได้รับการปรับปรุง เพื่อประโยชน์ของคนส่วนรวม
นายดนัยวัฒน์ เสนอว่า ควรมีการกำหนดมาตรฐานขั้นต่ำของโรงเรียนให้ชัดเจนขึ้น เช่น โรงเรียนแห่งหนึ่งควรมีบุคลากรฝ่ายต่าง ๆ กี่ตำแหน่ง คุณภาพของห้องเรียนควรประกอบด้วยอะไรบ้าง ถ้าโรงเรียนไหนขาดแคลนทรัพยากรตามมาตรฐานที่กำหนดก็ควรพิจารณาเติมเต็มงบประมาณเข้าไป
“ถ้าทำให้ห้องเรียนทุกห้องในประเทศไทยมีมาตรฐานเท่าเทียมกันก็จะช่วยลดปัญหาความเหลื่อมล้ำได้ แต่ทุกวันนี้หลายโรงเรียนบนดอย หลายโรงเรียนบนเกาะ ยังไม่มีอาคารเรียน พื้นห้องเรียนก็ยังเป็นดินอยู่ ฉะนั้นควรสร้างมาตรฐานขั้นต่ำให้ได้ก่อน”
นายชัยศักดิ์ สะท้อนปัญหาเพิ่มเติมของโรงเรียนบ้านกองม่องทะว่า นอกจากการจัดสรรงบรายหัวแล้ว งบสนับสนุนอาหารกลางวันยังครอบคลุมเพียงแค่ระดับชั้นอนุบาลถึงประถมศึกษา ซึ่งในโรงเรียนขยายโอกาสจะไม่ได้รับงบอาหารกลางวันสำหรับเด็กชั้นมัธยมต้น ทั้งที่เป็นเด็กยากจนเหมือนกัน
นอกจากนี้ การวัดประเมินผลคุณภาพการศึกษายังเป็นสิ่งสำคัญ ซึ่งไม่ควรมีความเหลื่อมล้ำด้วยการใช้เกณฑ์เดียวกันทั้งประเทศ แต่ควรจัดให้มีเกณฑ์การพิจารณาตามความเหมาะสมของบริบทโรงเรียน
นายสุทธิพร กล่าวเสริมว่า หากเป็นไปได้กระทรวงศึกษาธิการควรเพิ่มงบกลางในการช่วยเหลือโรงเรียนในพื้นที่ประสบภัยพิบัติ โดยให้สำนักงานเขตพื้นที่การศึกษามีอำนาจในการพิจารณาอนุมัติ เพราะมีความคล่องตัวมากกว่าส่วนกลาง และแก้ปัญหาได้ทันการณ์
ปิดท้ายเวทีเสวนาครั้งนี้ ดร.อารี ตัวแทนจาก กสศ. กล่าวไว้ว่า ที่ผ่านมา กสศ. ได้พยายามค้นหานวัตกรรมเพื่อแก้ปัญหาขาดแคลนกำลังคน งบประมาณ จัดหาอาสาสมัครเข้ามาเพิ่มเติม รวมถึงจัดให้มีโครงการครูรัก(ษ์)ถิ่น เพื่อแก้ปัญหาขาดแคลนครู นอกจากนี้ยังได้ประสานความร่วมมือกับเครือข่ายหรือกลไกท้องถิ่น เพื่อสร้างแรงเสริมให้กับการพัฒนาการศึกษา อันจะช่วยลดปัญหาความเหลื่อมล้ำโดยอาศัยความร่วมมือจากทุกฝ่าย
