หากมองอย่างผิวเผิน กระบวนการจัดสรรเงินอุดหนุนทางการศึกษาแบบรายหัว ดูเหมือนจะเป็นวิธีที่ค่อนข้างยุติธรรม เพราะรัฐจ่ายให้กับนักเรียนทุกคนเท่ากันหมด แต่ในความเป็นจริงแล้ววิธีการเช่นนี้กลับยิ่งซ้ำเติมปัญหาความเหลื่อมล้ำให้ถ่างกว้างขึ้นไปอีก เพราะหากเป็นโรงเรียนขนาดใหญ่หรือขนาดกลางที่มีนักเรียนจำนวนมาก ย่อมได้รับงบประมาณในสัดส่วนที่มากตามไปด้วย
แต่สำหรับโรงเรียนขนาดเล็กที่มีนักเรียนเพียงไม่กี่ร้อยคน นั่นหมายความว่า สัดส่วนงบประมาณที่ได้รับการจัดสรรจากรัฐย่อมลดหลั่นลง จนไม่เพียงพอที่จะนำไปบริหารจัดการอย่างมีประสิทธิภาพได้ ทั้งในแง่อาคารสถานที่ ระบบสาธารณูปโภคพื้นฐาน อุปกรณ์การศึกษา ไปจนถึงคุณภาพการเรียนการสอน
จากการสำรวจและติดตามสถานการณ์ปัญหาโรงเรียนขนาดเล็กในพื้นที่ห่างไกลทุรกันดารของ ‘ขบวนเคลื่อนนโยบายสาธารณะ ปิดช่องว่างความเหลื่อมล้ำการศึกษา’ ครั้งที่ 1 ระหว่างวันที่ 26-30 พฤษภาคม 2566 ที่อำเภอทองผาภูมิ และอำเภอสังขละบุรี จังหวัดกาญจนบุรี โดย กองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.) เครือข่ายชมรมนักจัดการศึกษาบนพื้นที่สูงในถิ่นทุรกันดาร เครือข่ายโรงเรียนปลายทางครูรัก(ษ์)ถิ่น คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และมูลนิธิกระจกเงา ทำให้สัมผัสถึงข้อเท็จจริงที่สำคัญยิ่งว่า การจัดสรรงบประมาณทางการศึกษาของภาครัฐยังคงเป็นปัญหาใหญ่ และเป็นหนึ่งในต้นตอของความเหลื่อมล้ำที่จำเป็นต้องขจัดให้หมดไป
เราได้พูดคุยกับ รองศาสตราจารย์ ดร.ชัยยุทธ ปัญญสวัสดิ์สุทธิ์ อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เพื่อแลกเปลี่ยนมุมมองในประเด็น ‘การปฏิรูปกระบวนการจัดสรรงบประมาณเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา’ (equity-based Budgeting) และมองหาความเป็นไปได้ว่าจะมีแนวทางใดบ้างในการอุดช่องว่างเหล่านี้
ทำไมอาจารย์ถึงเลือกเดินทางมาศึกษาพื้นที่นี้
การลงพื้นที่ครั้งนี้ ผมมาในนามผู้วิจัยให้กับ กสศ. พร้อมทีมนักวิจัยในโครงการ และมีเจ้าหน้าที่จากสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาเขต 1 และเขต 3 กาญจนบุรี มาร่วมสังเกตการณ์
ขณะนี้ทาง กสศ. กำลังจัดทำโครงการวิจัยเรื่องหนึ่งที่สำคัญคือ เรื่องการจัดสรรงบประมาณให้กับโรงเรียนขนาดเล็กในพื้นที่ห่างไกล ก็ถือโอกาสในการเยี่ยมเยียนดูสภาพความเป็นจริง โดยเราจะเลือกโรงเรียนขนาดเล็กในพื้นที่ห่างไกล
ปัจจุบันประเทศไทยมีโรงเรียนขนาดเล็กประมาณกว่า 15,000 แห่งทั่วประเทศ ซึ่งหมายถึงโรงเรียนที่มีจำนวนนักเรียนน้อยกว่า 120 คน ส่วนใหญ่เป็นระดับปฐมวัยถึงประถมศึกษา หรือตั้งแต่ชั้นอนุบาลจนถึง ป.6 นอกจากนี้ยังมีโรงเรียนขนาดเล็กที่ตั้งอยู่ในพื้นที่ห่างไกลที่ปัจจุบันมีอยู่กว่า 1,000 แห่งทั่วประเทศ หมายถึง อยู่บนพื้นที่สูง พื้นที่สันเขา หุบเขา และเกาะต่างๆ รวมถึงโรงเรียนตามแนวชายแดน ซึ่งโรงเรียนเหล่านี้คือโรงเรียนเป้าหมายที่เราลงมาศึกษาในครั้งนี้ และโรงเรียนในเขตกาญจนบุรีหลายแห่งก็อยู่ในนิยามของพื้นที่ห่างไกลทุรกันดารคือ อยู่บนพื้นที่สูง สันเขา เกาะ และชายแดน โดยเฉพาะที่อำเภอทองผาภูมิ อำเภอสังขละบุรี ที่มีสภาพภูมิประเทศหลายแบบ และมีโรงเรียนที่ต้องดูแลเด็กชาติพันธุ์ หรือเด็กจากประเทศเพื่อนบ้านเป็นจำนวนมาก
มีความคาดหวังในการลงพื้นที่ครั้งนี้อย่างไรบ้าง
อันที่จริงผมก็ลงพื้นที่เยี่ยมเยียนโรงเรียนต่างๆ เป็นประจำอยู่แล้ว แต่ก็มีความคาดหวังอยู่ว่าสถานการณ์จะเปลี่ยนไปในทิศทางที่ดีขึ้น อย่างที่ตำบลห้วยเขย่ง อำเภอทองผาภูมิ จะมีโรงเรียนที่เปิดรับเด็กชาติพันธุ์และเด็กต่างด้าวอยู่เกินครึ่ง ซึ่งโรงเรียนขนาดเล็กเหล่านี้มักจะมีปัญหาเรื่องความไม่พร้อมในหลายด้าน โดยเฉพาะเรื่องการขาดแคลนงบประมาณ ขาดแคลนครู หรือผู้อำนวยการ อย่างเช่นโรงเรียนบ้านห้วยเขย่งก็ไม่มีผู้อำนวยการ ซึ่งไม่ใช่แค่ที่นี่เพียงที่เดียว แต่โรงเรียนอีกจำนวนมากเลยที่มีลักษณะปัญหาแบบนี้ ซึ่งแนวทางการแก้ปัญหาของโรงเรียนแต่ละแห่งอาจจะเหมือนกันบ้างหรือต่างกันบ้าง เราก็ต้องรับฟังแนวทางของเขา วิธีการดำเนินการแก้ไขของเขา เพราะว่าแต่ละเขต แต่ละชุมชน แต่ละภูมิภาค ก็ย่อมมีวิธีการที่ไม่เหมือนกัน
สถานการณ์ปัญหาที่โรงเรียนขนาดเล็กต้องเผชิญมีอะไรบ้าง
ปัจจุบันนี้ เนื่องจากอัตราการเกิดของประชากรไทยลดลง ซึ่งมีผลต่อจำนวนเด็กในโรงเรียนขนาดเล็ก ขณะเดียวกัน การคมนาคมของเราก็ดีขึ้น ลองคิดง่ายๆ ว่า ถ้าคุณมีทางเลือกจากการคมนาคมที่ดี คุณก็อยากส่งลูกไปโรงเรียนที่มีคุณภาพ ถูกไหม เพราะฉะนั้นมันก็จะเกิดลักษณะของการส่งลูกไปเรียนในพื้นที่ที่ดีกว่า อย่างผู้ปกครองที่พอมีฐานะ เขาก็จะส่งลูกไปเรียนที่อื่น หรือเรียกได้ว่าถูกดูดออกไป ส่วนผู้ปกครองที่ไม่มีฐานะ ไม่มีความสามารถที่จะการจ่ายค่าเดินทางไปยังโรงเรียนที่ดีกว่า ก็จำเป็นต้องเลือกเรียนโรงเรียนเท่าที่มีอยู่ในละแวกบ้าน
อย่างกรณีบ้านห้วยเขย่ง ถ้าผู้ปกครองมีฐานะ เขาก็ให้ลูกไปเรียนที่อื่น อันนี้คือสภาพทั่วไปที่พบเจอได้ทุกที่ ถ้าใครเคยเดินทางขึ้นเหนือ เราจะเห็นว่าบางทีคนบนดอยก็ลงมาเรียนบนพื้นราบ ผมเคยไปดูโรงเรียนบนเกาะเสม็ด จังหวัดระยอง มีแต่เด็กต่างด้าว ไม่มีเด็กไทยเลย เพราะเด็กไทยนิยมไปเรียนบนฝั่งกันหมด อันนี้คือสภาพข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้น
ด้วยเหตุนี้ นิยามของโรงเรียนขนาดเล็กในพื้นที่ห่างไกลก็คือ โรงเรียนที่จะต้องรองรับการดูแลเด็กที่มาจากครอบครัวด้อยโอกาสหรือฐานะยากจนเป็นส่วนใหญ่ หรือในกรณีโรงเรียนที่ติดชายแดนส่วนใหญ่ก็จะเป็นเด็กต่างด้าวหรือเด็กชาติพันธุ์ เพราะฉะนั้นโรงเรียนขนาดเล็กในพื้นที่ห่างไกลจึงเป็นแหล่งรวมเด็กนานาชาติ แล้วก็เป็นปัญหาที่ท้าทายว่าเราจะแก้ปัญหาให้เด็กเหล่านี้อย่างไร
ปัจจัยเรื่องขนาดของโรงเรียนส่งผลให้เกิดความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาอย่างไรบ้าง
ถ้าพูดถึงความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาคงต้องมองในแง่ของความพร้อมในการเข้าถึงโอกาสด้วย เพราะว่าคุณภาพการศึกษาของโรงเรียนขนาดเล็กก็เป็นอย่างที่เห็นโดยสภาพ ส่วนโรงเรียนที่มีคุณภาพ เราคงไม่ต้องไปพูดถึง เพราะเขามีงบประมาณเพียงพออยู่แล้ว โรงเรียนสามารถเก็บเงินรายได้จากผู้ปกครองที่มีฐานะได้ ส่วนเรื่องคุณภาพของครู ถ้าเป็นโรงเรียนขนาดเล็ก ครูก็ไม่ค่อยอยากอยู่นัก เพราะหลายอย่างสู้โรงเรียนขนาดใหญ่ไม่ได้ แล้วการจัดการเรียนการสอนก็ยากลำบากกว่า แทนที่จะได้สอนในวิชาที่ตัวเองถนัด ก็อาจจะต้องไปสอนควบหลายระดับชั้น สอนควบหลายวิชา ซึ่งโรงเรียนขนาดใหญ่จะมีคุณภาพมากกว่าเพราะความพร้อมของเงิน ความพร้อมของสาธารณูปโภค ความพร้อมของครู ความพร้อมของผู้ปกครอง
โรงเรียนขนาดเล็กแทบจะตรงกันข้ามกับโรงเรียนขนาดใหญ่ทุกอย่าง เพราะเมื่อมีขนาดเล็กก็จะได้งบประมาณมาใช้ในการจัดการเรียนการสอนน้อย เหตุผลที่ได้น้อยก็เพราะว่า เวลาที่รัฐจ่ายเงินอุดหนุน รัฐจะจ่ายตามจำนวนหัวนักเรียน ถ้าดูจากตัวเลข ระดับประถมศึกษาจะได้เงินอุดหนุนหัวละ 1,938 บาท เป็นอัตราที่ปรับขึ้นให้แล้วตามเงินเฟ้อ และเป็นอัตราที่ไม่ได้ปรับมานานกว่า 10 ปี ซึ่งที่ผ่านมาไม่รู้ว่าเงินเฟ้อพุ่งไปเท่าไรแล้ว
โรงเรียนขนาดเล็กเหล่านี้มีเด็กจำนวนน้อย แต่กลับมีค่าใช้จ่ายบางรายการที่ยังต้องแบกรับอยู่ ซึ่งมันไม่ได้ผันแปรตามจำนวนเด็ก เช่น ค่าสาธารณูปโภค เป็นต้น ผมเคยสอบถามบางโรงเรียนต้องเสียค่าใช้จ่ายส่วนนี้ไปถึง 15-20 เปอร์เซ็นต์ของงบประมาณที่ได้รับ เพราะฉะนั้นเงินที่จะสามารถนำไปพัฒนาการเรียนการสอนได้นั้น ต้องหมดไปกับค่าน้ำ ค่าไฟ ยิ่งกว่านั้นโรงเรียนขนาดเล็กบางแห่งไม่มีไฟฟ้าใช้ ต้องใช้โซล่าเซลล์ บางแห่งต้องใช้เครื่องปั่นไฟในกรณีไฟฟ้าดับ อย่างโรงเรียนบนเกาะค่าสาธารณูปโภคจะค่อนข้างแพง แต่ก็อีกนั่นแหละ โรงเรียนเหล่านี้ไม่มีแม้กระทั่งคอมพิวเตอร์สักเครื่องให้กับเด็ก ส่วนคุณครูเองถึงแม้จะมีคอมพ์ แต่ก็ต้องใช้คอมพ์เพื่อทำงานธุรการ งานบัญชี แล้วก็ทำใบงานต่างๆ ที่ต้องทำแจกเด็ก
ในโรงเรียนขนาดเล็ก เมื่อเด็กมีน้อย ครูก็น้อยตามไปด้วย จริงๆ รัฐเขาก็อยากให้มีครูครบทุกชั้น อย่างเช่นถ้ามี 8 ระดับชั้น ก็ควรมีครู 8 คน ถูกไหม แต่ในภาพความเป็นจริงหลักเกณฑ์ในการจัดสรรอัตรากำลังครูให้กับโรงเรียนขนาดเล็กก็ยังไม่เพียงพอ ครู 1 คน ต้องสอนหลายชั้น สอนหลายวิชา ซึ่งปัญหาควบชั้นก็เป็นปัญหาทั่วไปที่พบได้ในโรงเรียนขนาดเล็ก แต่ปัญหามันจะซับซ้อนกว่านี้อีก คือระบบกฎเกณฑ์เรื่องการโยกย้ายบรรจุครู อันนี้เป็นปัญหาใหญ่มาก ถ้ามองไปในระยะยาว เรื่องการจัดสรรครูให้มีประสิทธิภาพมากขึ้นก็เป็นอีกจุดหนึ่งที่น่าคิด เพราะทั้งครู ทั้งผู้อำนวยการ พอบรรจุครบวาระแล้วก็ย้ายออกไปสู่โรงเรียนที่ขนาดใหญ่ขึ้น มีเม็ดเงินให้บริหาร มีช่องทางการเติบโต อันนี้เป็นปัญหาทุกที่
เพราะฉะนั้นเมื่องบน้อย ครูน้อย ภาระงานมันก็ต้องเพิ่มขึ้น เพราะจะมีงานหลายอย่างที่ยังต้องทำ ต้องดูแลงบประมาณ ต้องมีการทำบัญชี ต้องมีงานธุรการ งานเอกสาร แล้วยังมีงานโครงการที่คิดว่าดีสำหรับเด็ก ซึ่งก็คงจะดีถ้ามีครูเยอะ แต่เมื่อครูมีน้อย งานมันก็ล้นมือ
อย่างบางโรงเรียนมีโครงการให้ครูไปเยี่ยมบ้านนักเรียน แรกๆ ก็มีเสียงบ่นจากครูอยู่บ้าง แต่พอทำไปแล้วมันก็ช่วยทำให้มองเห็นปัญหาในการดูแลเด็กมากขึ้น ได้เห็นสภาพข้อเท็จจริงมากขึ้น ถ้าเป็นครูใหม่ที่ยังไม่รู้จักเด็ก ก็อาจมองเด็กแบบหนึ่ง แต่พอได้เห็นความลำบากของเด็กจริงๆ ครูก็จะเข้าใจว่าทำไมเด็กคนนี้ไม่ได้ทานข้าวเช้ามา ทำไมเด็กคนนี้ถึงนั่งเรียนไม่รู้เรื่อง นั่งสัปหงก หรือทำไมตอนเย็นต้องไปช่วยงานพ่อแม่ เพราะฉะนั้นงานเยี่ยมบ้านก็เป็นเหมือนงานธุรการอย่างหนึ่งที่เพิ่มขึ้นมา ซึ่งอาจทำให้มีปัญหาเรื่องค่าใช้จ่ายในการเดินทางที่เพิ่มขึ้น อันนี้ก็เป็นเรื่องที่เข้าใจได้
การปฏิรูปการจัดสรรงบประมาณจะช่วยแก้ปัญหาให้กับโรงเรียนขนาดเล็กอย่างไรบ้าง
การจัดสรรงบรายหัวในอัตราที่เท่ากันนั้น เป็นหลักการพื้นฐานเพื่อความเสมอภาค หมายความว่า ไม่ว่าเด็กจะเป็นคนไทยหรือต่างด้าว แต่เมื่อมาอยู่เมืองไทยต้องมีโอกาสในการได้รับการศึกษาและได้รับการจัดสรรงบที่เท่ากัน แต่ปัญหาก็คือ การจัดสรรงบรายหัวในอัตราที่เท่ากันนี้มันไม่สามารถไปชดเชยความแตกต่างของเด็กแต่ละคนได้
กล่าวคือ ถ้าเด็กแต่ละคนมีความพร้อมเท่ากันก็อาจจะใช้งบไม่ต่างกัน แต่ในบางโรงเรียนอาจจะต้องดูแลเด็กที่มีความจำเป็นพิเศษ เด็กพิการที่ต้องเรียนรวม เด็กต่างชาติที่ยังพูดไทยไม่ได้ เด็กเรียนช้า หรือเด็กที่อาจจะมาจากครอบครัวที่แตกแยก เพราะฉะนั้นโรงเรียนขนาดเล็กก็เป็นจุดหนึ่งที่เป็นศูนย์รวมปัญหาเหล่านี้ ซึ่งไม่ใช่ว่าโรงเรียนใหญ่ไม่มี โรงเรียนใหญ่ก็มี แต่ว่าโรงเรียนเล็กจะต้องเผชิญกับปัญหาเหล่านี้ด้วยงบที่น้อยกว่า และมีคนดูแลน้อยกว่า
ด้วยเหตุนี้ การที่รัฐจัดสรรงบรายหัวในอัตราเท่ากัน ทำให้โรงเรียนขนาดเล็กเสียเปรียบ ประการแรก งบบริหารน้อย พอหักค่าใช้จ่ายโน่นนี่ ค่าน้ำ ค่าไฟ ค่าเดินทางครูไปประชุม ค่าดำเนินการต่างๆ สุดท้ายก็เหลือเงินไม่มาก ที่จริงแล้วภาครัฐก็มีความคิดที่จะแก้ไขเรื่องนี้อยู่ เพราะตามหลักการความเสมอภาค อย่างน้อยก็ต้องมีเพดานขั้นต่ำที่เพียงพอด้วย เพราะฉะนั้นสำหรับโรงเรียนขนาดเล็ก รัฐจึงสมทบเพิ่มให้อีกหัวละ 500 บาท อย่างเช่นระดับประถมศึกษาหัวละ 1,900 บาท รัฐก็สมทบเพิ่มให้อีก 500 บาท ถามว่าพอไหม ถ้าเราฟังจากโรงเรียน เราก็จะรู้ว่าไม่พอ เพราะถ้าลองคำนวณจากตัวเลข สมมุติโรงเรียนที่มีเด็ก 80 คน กับโรงเรียนที่มีเด็ก 200 คน จะพบว่าโรงเรียนที่มีเด็กมากกว่าจะมีงบประมาณเหลือเพียงพอสำหรับการบริหารจัดการอีกไม่รู้ตั้งเท่าไร
เมื่อพิจารณาถึงหลักการจัดสรรงบรายหัวแบบนี้แล้ว เราก็พยายามคิดต่อไปว่ายังมีปัญหาอะไรอีกบ้างที่ทำให้โรงเรียนขนาดเล็กเสียเปรียบ และเราก็พบข้อเท็จจริงประการหนึ่งว่า นอกจากโรงเรียนขนาดเล็กจะมีค่าใช้จ่ายคงที่ อย่างเรื่องค่าสาธารณูปโภคพื้นฐานดังที่กล่าวไป ฉะนั้นถ้ารัฐไม่ชดเชยความแตกต่างตรงนี้ให้ ครูที่จะต้องเดินทางไปประชุมต่างๆ เขาจะเอาเงินจากไหน เพราะเวลาไปประชุมต้องมีค่าเดินทาง ต้องค้างคืน มีค่าใช้จ่ายสูง ซึ่งก็ไปเบียดบังค่าใช้จ่ายที่ใช้สำหรับการจัดการเรียนการสอนให้กับเด็ก เงินที่จะเอาไปพัฒนาการสอนก็ลดลง เงินที่จะเอาไปทำสื่อการสอนหรือซื้ออุปกรณ์ที่จำเป็นอย่างคอมพิวเตอร์ก็ไม่พอ เด็กจึงไม่มีโอกาสในการเข้าถึงสิ่งเหล่านั้น
เพราะฉะนั้นจึงมีปัจจัยหลายอย่างที่ทำให้โรงเรียนขนาดเล็กแตกต่างจากโรงเรียนขนาดใหญ่ และถึงแม้ว่ารัฐจะชดเชยให้โรงเรียนขนาดเล็กอีกหัวละ 500 มันก็ยังไม่พอ ด้วยเหตุนี้ กสศ. จึงคิดสูตรขึ้นมาเพื่อนำมาปฏิรูปการจัดสรรงบประมาณให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น ได้แก่
หนึ่ง – เด็กที่มีความแตกต่างกัน เด็กที่มีความจำเป็นพิเศษ รัฐควรอุดหนุนเพิ่มให้ เช่น เด็กยากจน ชนกลุ่มน้อย เด็กที่เรียนช้า หรือเด็กสองภาษา ซึ่งมีความจำเป็นที่รัฐจะต้องดูแล
สอง – บริบทในเรื่องของการเดินทาง สภาพสาธารณูปโภคที่ยังไม่พร้อม บางพื้นที่ต้องใช้ประปาภูเขา น้ำบ่อ บางพื้นที่ไม่มีไฟฟ้า การเรียนการสอนก็จะติดขัด รวมถึงอุปสรรคเรื่องการเดินทางของครูและนักเรียน เนื่องจากภูมิประเทศที่ทุรกันดาร เพราะฉะนั้นสูตรที่เราจะปรับปรุงแก้ไขจึงต้องคำนึงถึงปัจจัยเหล่านี้เข้ามาเกี่ยวข้องด้วย
อันที่จริงแล้ว หน่วยงานภาครัฐหรือคนที่เกี่ยวข้อง เขาก็พยายามคิดสูตรอยู่นะ พยายามชดเชยความได้เปรียบเสียเปรียบตรงนี้อยู่ แต่อาจจะออกมาในรูปแบบของโครงการ ซึ่งแต่ละปีถ้ามีโครงการต่างๆ เกิดขึ้น โรงเรียนก็จะได้เงินเพิ่ม แต่ถ้าปีนั้นไม่มีโครงการ เงินก็หายไป เพราะฉะนั้น กสศ. จึงเห็นว่าถ้ามีสูตรการปฏิรูปงบประมาณที่ชัดเจน แล้วคณะรัฐมนตรีอนุมัติ สำนักงบประมาณโอเค โรงเรียนก็จะได้จัดสรรงบเพิ่มขึ้นตามสูตรนี้ ไม่ต้องมาคอยให้แต่ละเขตพื้นที่การศึกษานั่งเช็คข้อมูล ตรวจสอบ อนุมัติ ซึ่งมันต้องผ่านขั้นตอนอีกเยอะแยะเลย
สิ่งที่ กสศ. พยายามเสนอก็จะคล้ายๆ ลักษณะการจัดสรรเงินแบบที่เรียกว่าเงินอุดหนุนทั่วไป คือรัฐจัดสรรให้ทันทีถ้าโรงเรียนเหล่านั้นเข้าเงื่อนไขอย่างที่บอก คือมีขนาดเล็ก อยู่ในพื้นที่ทุรกันดาร การเดินทางลำบาก มีเด็กด้อยโอกาสเยอะ เพราะโรงเรียนเหล่านี้มักระดมทรัพยากรไม่ค่อยได้ ส่วนใหญ่ต้องอาศัยเงินบริจาค จะไปหาเงินรายได้แบบโรงเรียนขนาดใหญ่ที่เรียกเก็บค่าโน่นค่านี่เพิ่มก็คงทำได้ยากกว่า
กสศ. มีบทบาทอย่างไรบ้างในการปฏิรูปการจัดสรรงบประมาณ
กสศ. โดยตัวบทกฎหมายก็มีหน้าที่สร้างความเสมอภาคทางการศึกษา ดูแลเด็กด้อยโอกาส ดูแลโรงเรียนที่ยังขาดความพร้อม ซึ่งในการดูแลเด็กกลุ่มด้อยโอกาสนั้น กสศ. ก็มีหน้าที่ในการค้นหาเด็กที่มีความยากจนมากกว่าคนอื่นๆ หรือที่เราเรียกว่าเด็กยากจนพิเศษ กระบวนการตรงนี้ กสศ. จะมีเครื่องมือหรือการคัดกรองเพื่อที่จะแยกแยะเด็กที่มีความจำเป็นกลุ่มนี้ออกมา ซึ่งสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.) อาจจะไม่มีเครื่องมือตรงนี้ แต่เดิมก็อาจจะใช้วิธีเหมือนกับให้โควตาไป แต่การให้โควตาบางครั้งก็อาจยังไม่เพียงพอ นี่ก็เป็นอีกปัญหาหนึ่งที่ กสศ. เล็งเห็นถึงประเด็นนี้ เพราะเงินที่ได้มามีอยู่จำกัด และอาจไปไม่ถึงเด็กที่ยากจนจริงๆ เพราะว่าโรงเรียนต้องมาเฉลี่ยให้กับเด็กอีกที อันนี้ก็เป็นภารกิจพื้นฐานที่ กสศ. พยายามผลักดันในช่วงแรกๆ ก็คือการระบุหรือคัดกรองนักเรียนที่มีฐานะยากจน
ในส่วนถัดไปเราก็มองว่า การช่วยเหลือครอบครัวเด็กให้มีโอกาสเข้าถึงการศึกษา ส่วนหนึ่งก็คือต้องมีความพร้อมของสถานศึกษา ซึ่งสิ่งที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ก็คือ งบประมาณที่สถานศึกษาได้รับ นี่จึงเป็นโคงการหนึ่งที่เราพยายามผลักดันว่า ปัญหาที่โรงเรียนขนาดเล็กได้งบประมาณไม่เพียงพอนั้นควรจะมีแนวทางแก้ไขอย่างไร ถ้าจะปฏิรูปกระบวนการจัดสรรงบประมาณที่แต่เดิมเป็นการจัดสรรรายหัวแบบเท่ากัน แล้วเปลี่ยนใหม่เป็นการจัดสรรงบโดยคำนึงถึงความแตกต่างกันตามความจำเป็น ตามความแตกต่างของผู้เรียนหรือของโรงเรียนจะทำได้ไหม ก็เลยเกิดเป็นโครงการนำร่องขึ้นมา โดยจะมีการทดสอบว่าถ้าเราปรับปรุงเพิ่มเติมงบประมาณเข้าไปให้กับโรงเรียนแล้ว จะเกิดการเปลี่ยนแปลงอย่างไรบ้าง
เครื่องมือที่ใช้ในการชี้วัดความเหลื่อมล้ำหรือความยากจนของเด็ก มีกระบวนการอย่างไร
ปกติการที่เราจะไปถามว่าเขามีรายได้เท่าไร มันก็จะค่อนข้างยากพอสมควร เพราะคนที่มีฐานะยากจนเขาไม่ได้มีรายได้เป็นเงินเดือนแบบคนทั่วไป รายได้ของคนเหล่านี้จะมาจากอาชีพรับจ้าง หรืออาชีพเกษตรกรรม ซึ่งอาจไม่ได้มีรายได้ประจำสม่ำเสมอ การสอบถามรายได้จากครัวเรือนของเด็กที่มีฐานะยากจนจึงมีความคลาดเคลื่อนค่อนข้างสูง เพราะฉะนั้นถ้าเราอยากจะรู้ว่าครัวเรือนเขายากจนขนาดไหน เครื่องมือหนึ่งในการแยกแยะได้ก็คือ เราอาจต้องไปดูจากชีวิตความเป็นอยู่ของเขา อันนี้คือเหตุผลที่เราให้ครูลงไปเยี่ยมบ้าน เพราะถ้าครูลงไปดูก็จะเห็นว่า บ้านนี้มีผู้ป่วยติดเตียง มีคนว่างงาน เป็นพ่อแม่เลี้ยงเดี่ยว ครอบครัวใหญ่ สภาพแวดล้อมในที่อยู่อาศัยทรุดโทรม ไม่มียานพาหนะ ไม่มีที่ดินทำการเกษตร เป็นต้น สิ่งที่เราพูดมาเหล่านี้จึงเป็นตัวบ่งชี้โดยอ้อม ว่าถ้าคุณไม่มีรถ ไม่มีสิ่งของเครื่องใช้ในครัวเรือนที่เหมาะสม ไม่มีทีวี ไม่มีตู้เย็น ไม่มีคอมพิวเตอร์ ก็พอจะบ่งบอกได้ว่าคุณไม่มีรายได้มาก ไม่มีที่ดินมาก ไม่มีแหล่งทำมาหากินที่เพียงพอ หรือมีภาวะพึ่งพิง ต้องดูแลคนชรา คนเจ็บป่วย ซึ่งเราใช้แนวคิดลักษณะนี้ประเมินจากสิ่งบ่งชี้โดยอ้อม แล้วก็ใช้สิ่งบ่งชี้เหล่านี้มาประเมินรายได้อีกที เราก็เรียกว่าการประเมินรายได้โดยอ้อม
หลังจากลงพื้นที่รับฟังปัญหาแล้ว กสศ. จะพบแนวทางที่เป็นไปได้ในการปฏิรูปการจัดสรรงบประมาณให้มีประสิทธิภาพมากขึ้นหรือไม่
กสศ. เองก็พยายามใช้เครื่องมือหรือแนวคิดที่เป็นไปตามหลักวิชาการ เพียงแต่ว่าจะสามารถทำให้เกิดขึ้นจริงในทางปฏิบัติได้มากน้อยเพียงใดนั้น จำเป็นต้องอาศัยข้อมูล รวมถึงกระบวนการวิเคราะห์ ซึ่งเราพบว่าปัญหาที่ผ่านมาเรื่องการจัดสรรเงินอุดหนุนทางการศึกษาเปลี่ยงแปลงได้ยาก เพราะข้อมูลไม่เพียงพอ เพราะฉะนั้นวิธีการหนึ่งที่จะทำให้การปรับปรุงแก้ไขเรื่องการจัดสรรงบประมาณมีน้ำหนักมากขึ้นก็คือ เราต้องหาหลักฐานว่าการใช้งบประมาณอย่างนี้จะช่วยให้เกิดความคุ้มค่า ตรงตามเป้าหมาย และสุดท้ายต้องไม่เป็นการใช้งบประมาณซ้ำซ้อน
