‘งบการศึกษาไทย’ เพียงพอ แต่ยังไม่ถึงเด็กที่ต้องการมากที่สุด ถึงเวลา ‘ปรับสูตรใหม่’ ให้ตอบความจำเป็น

แม้นโยบายเรียนฟรี 15 ปีจะเป็นเส้นเลือดใหญ่ที่หล่อเลี้ยงโรงเรียนรัฐทั่วประเทศ แต่ในทางปฏิบัติ “อัตราเงินอุดหนุนรายหัว” ที่โรงเรียนได้รับกลับไม่สอดคล้องกับค่าใช้จ่ายจริงที่ทั้งโรงเรียนและผู้ปกครองต้องแบกรับ โดยเฉพาะโรงเรียนขนาดเล็กซึ่งมีจำนวนนักเรียนน้อย งบที่ได้คำนวณตามรายหัวจึงไม่เพียงพอต่อการจัดการเรียนรู้ที่มีคุณภาพ ทำให้ช่องว่างระหว่างโรงเรียนเล็กและโรงเรียนใหญ่ยิ่งห่างออกไปเรื่อย ๆ

ประเด็นนี้ถูกหยิบยกขึ้นมาพูดคุยอย่างเข้มข้นบนเวทีเสวนา “เงิน: การจัดสรรงบประมาณสู่การศึกษาที่เท่าเทียมและยั่งยืน” ในการประชุมวิชาการระดับชาติและนานาชาติ ประจำปี 2568 ของสำนักงานรับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษา (องค์การมหาชน) หรือ สมศ. เมื่อวันที่ 4 พฤศจิกายนที่ผ่านมา โดยมี ดร.ไกรยส ภัทราวาท ผู้จัดการกองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.) ร่วมเสนอข้อมูล วิเคราะห์ และให้ข้อเสนอเชิงนโยบายเพื่อปรับโครงสร้างงบประมาณให้ตอบความจำเป็นของเด็กและโรงเรียนมากยิ่งขึ้น

การจัดสรรงบประมาณด้านการศึกษาของไทย ตอบโจทย์ความเหลื่อมล้ำและความจำเป็นของพื้นที่แล้วหรือยัง?

ดร.ไกรยส ตั้งคำถามสำคัญว่า แม้งบประมาณด้านการศึกษาของไทยจะ “เพียงพอในเชิงปริมาณ” แต่รูปแบบการจัดสรรในปัจจุบันตอบโจทย์ปัญหาความเหลื่อมล้ำในพื้นที่จริงหรือไม่ จากตัวเลขจะเห็นได้ว่า ประเทศไทยใช้งบการศึกษา 4.7% ของ GDP ใกล้เคียงกับค่าเฉลี่ยประเทศ OECD ที่ 4.9% ซึ่งเป็นกลุ่มประเทศรายได้สูง และไทยยังใช้งบมากกว่าประเทศที่มีคุณภาพการศึกษาดีอย่างเยอรมนี อิตาลี ญี่ปุ่น และไอร์แลนด์ด้วยซ้ำ

อย่างไรก็ตาม แม้การลงทุนด้านการศึกษาของไทย ทั้งจากรัฐ ท้องถิ่น และเอกชน จะถือว่าอยู่ในระดับสูง แต่ผลการศึกษาจาก โครงการบัญชีรายจ่ายด้านการศึกษาแห่งชาติ (NEA) สะท้อนว่า โครงสร้างการจัดสรรงบประมาณยังไม่สอดคล้องกับความจำเป็นจริงของพื้นที่ โดยเฉพาะในระดับการศึกษาขั้นพื้นฐานที่งบประมาณกว่า 83% ถูกตัดสินใจจากส่วนกลาง ก่อนส่งลงไปยังโรงเรียนเกือบ 30,000 แห่งทั่วประเทศ

การตัดสินใจในลักษณะนี้เป็นการ “มองจากระยะไกล” ไปยังบริบทโรงเรียนที่หลากหลายและแตกต่างกันอย่างมาก ต่างจากประเทศที่มีระบบกระจายอำนาจเข้มแข็ง เช่น ญี่ปุ่น ซึ่งมีงบเพียง 1% เท่านั้นที่ตัดสินใจจากส่วนกลาง ส่วนที่เหลือกว่า 94% อยู่ในมือของท้องถิ่นซึ่งทำงานร่วมกับมหาวิทยาลัยในพื้นที่ ทำให้การวางแผนทรัพยากรด้านการศึกษาอยู่ใกล้เด็ก ใกล้โรงเรียน และเข้าใจโจทย์มากกว่า ขณะที่เยอรมนีก็มีกลไกที่ให้รัฐหรือภูมิภาคเป็นผู้ตัดสินใจหลักในเรื่องงบประมาณเช่นกัน

ดร.ไกรยสจึงเน้นว่า หากประเทศไทยต้องการเห็นผลลัพธ์ด้านความเสมอภาคที่แตกต่างจากปัจจุบัน จำเป็นต้อง “จริงจัง” กับการกระจายอำนาจทางการศึกษา ที่ถูกพูดถึงมาแล้วกว่า 20 ปี เพื่อให้โรงเรียนมีทั้งงบประมาณและอิสระในการบริหาร ซึ่งเป็นปัจจัยสำคัญในการทำให้ทรัพยากรลงไปถึงเด็กที่ต้องการมากที่สุด

สูตรจัดสรรงบประมาณเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา 

ดร.ไกรยส อธิบายว่า หากต้องการทำความเข้าใจเรื่อง “ความเสมอภาคทางการศึกษา” ผ่านมุมมองงบประมาณ สามารถแบ่งได้เป็น 2 แกนสำคัญ ได้แก่ ความเสมอภาคแนวนอน (Horizontal Equity) และ ความเสมอภาคแนวตั้ง (Vertical Equity)

ความเสมอภาคแนวนอน คือ งบประมาณในรูปแบบที่ “เด็กทุกคนได้รับเท่ากัน” ไม่ว่ามาจากครอบครัวฐานะใด ซึ่งสะท้อนผ่านนโยบายเรียนฟรี 15 ปี ที่รัฐจัดสรรแบบรายหัว ถือเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานที่นักเรียนทุกคนพึงได้รับ

แต่สิ่งที่ กสศ. ผลักดันอย่างต่อเนื่องคือมิติของ ความเสมอภาคแนวตั้ง ซึ่งหมายถึง “การจัดสรรงบประมาณตามความจำเป็นที่แตกต่างกันของผู้เรียนแต่ละกลุ่ม” เช่น เด็กในพื้นที่ห่างไกล เด็กที่มีความต้องการพิเศษ เด็กยากจนหรืออยู่ในภาวะเปราะบาง นักเรียนเหล่านี้จำเป็นต้องได้รับการสนับสนุนงบประมาณมากกว่า เพื่อให้สามารถเข้าถึงโอกาสการเรียนรู้ในระดับที่ใกล้เคียงกับเด็กทั่วไปได้

อย่างไรก็ตาม ในโครงสร้างงบประมาณปัจจุบันของประเทศไทย สัดส่วนงบที่มุ่งแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำหรือสนับสนุนตามความจำเป็นยังมีน้อยมาก ส่งผลให้การลดช่องว่างระหว่างกลุ่มเด็กต่าง ๆ เป็นไปอย่างจำกัด ดร.ไกรยสจึงเน้นว่า

“ไม่ใช่ว่าเราขาดเงิน แต่เราต้องปรับวิธีจัดสรรให้มีความยืดหยุ่นและตอบโจทย์ความจำเป็นที่แท้จริงของผู้เรียนมากยิ่งขึ้น”

เจาะลึกงบประมาณด้านการศึกษาเพื่อความเสมอภาค

ดร.ไกรยส อธิบายถึงผลการศึกษาในโครงการ บัญชีรายจ่ายด้านการศึกษาแห่งชาติ (National Education Account : NEA) ซึ่งคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ร่วมศึกษากับสถาบันวิจัยเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา กสศ. โดยพบข้อมูลสำคัญว่า งบประมาณด้านการศึกษาทุก ๆ 100 บาท มีเพียง 22 บาท เท่านั้นที่ถูกใช้เพื่อตอบโจทย์ “ความเสมอภาค” หรือเพื่อช่วยเหลือเด็กที่มีความจำเป็นแตกต่างกัน ในขณะที่อีก 78 บาท หรือส่วนใหญ่ของงบ ถูกใช้กับ “งบเรียนฟรี 15 ปี” ซึ่งเป็นงบรายหัวที่ทุกคนได้รับเท่ากัน

ภาพนี้สะท้อนให้เห็นเหตุผลสำคัญว่าทำไมประเทศไทย “ลงทุนมากแต่ลดความเหลื่อมล้ำได้น้อย” เนื่องจากเงินส่วนใหญ่ไม่ได้ถูกออกแบบให้เข้าไปแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำเชิงพื้นที่หรือเชิงกลุ่มผู้เรียน ทำให้ความเหลื่อมล้ำตอกลึกยิ่งขึ้น

“โรงเรียนที่มีนักเรียนจำนวนมากได้รับงบมากตามสูตรรายหัว จนเกิดส่วนเกินทางเศรษฐกิจ ขณะที่โรงเรียนขนาดเล็กที่มีนักเรียนน้อย มักอยู่ในพื้นที่ห่างไกลและมีความขาดแคลนสูง กลับได้รับงบไม่พอจัดการเรียนรู้ขั้นพื้นฐานให้มีคุณภาพได้”

ความสำคัญของข้อมูลเชิงประจักษ์ในการจัดสรรงบประมาณ

ดร.ไกรยสสะท้อนว่า ปัญหาเชิงโครงสร้างอีกประการหนึ่งของระบบการจัดสรรงบประมาณ คือ ความไม่สมมาตรของข้อมูล (Asymmetric Information) ระหว่างหน่วยงานที่จัดสรรงบประมาณกับโรงเรียนซึ่งเป็นผู้รับงบโดยตรง โรงเรียนรู้จักบริบทของตนเองดีที่สุด รู้ว่าเด็กแต่ละคนต้องการอะไร รู้ว่าครูขาดอุปกรณ์ใด รู้ว่าอาคารเรียนมีปัญหาอะไร แต่กลับไม่สามารถส่งต่อข้อมูลเหล่านี้ไปสู่การกำหนดงบประมาณได้อย่างเต็มรูปแบบ

หากโรงเรียนสามารถใช้ข้อมูลเชิงประจักษ์ของตนเองจัดทำ “แผนเสนอของบประมาณ” ได้ ขณะเดียวกันหน่วยงานส่วนกลางก็มีข้อมูลคุณภาพดีเพียงพอสำหรับการวิเคราะห์ การจัดสรรงบประมาณก็จะถูกต้องและตอบโจทย์พื้นที่มากขึ้น ซึ่งเป็นกลไกที่หลายประเทศใช้อย่างเป็นระบบ

ในจุดนี้ สำนักงานรับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษา (สมศ.) มีบทบาทสำคัญ เพราะเป็นหน่วยงานที่ลงประเมินโรงเรียนอย่างอิสระ ทำความเข้าใจสภาพจริง เขียนรายงานเชิงลึก และเก็บข้อมูลคุณภาพหลากหลายมิติเกี่ยวกับบริบทของโรงเรียนแต่ละแห่ง ข้อมูลเหล่านี้สามารถช่วยคลี่คลายความไม่สมมาตรของข้อมูลในระบบการศึกษาไทยได้อย่างมาก ดร.ไกรยสเสนอว่า รายงานประเมินของ สมศ. ควรถูกนำไปใช้เป็น “ข้อมูลย้อนกลับ (Feedback)” สำหรับผู้กำหนดงบประมาณ เช่น หากผลการประเมินชี้ว่าโรงเรียนแห่งหนึ่งมีปัญหาด้านความปลอดภัยของอาคาร หรือครูมีสมรรถนะไม่เพียงพอในบางด้าน โรงเรียนก็ควรได้รับงบประมาณเพิ่มเติมเพื่อลงทุนแก้ปัญหาเหล่านั้นอย่างตรงจุด

ดร.ไกรยสมองว่า หากกลไกนี้เกิดขึ้นจริง และพบว่าเงินที่จัดสรรตามรายงานของ สมศ. สามารถแก้ปัญหาได้จริง ระบบการทำงานก็จะค่อย ๆ พัฒนาเป็นวงจรที่ทำให้ความเหลื่อมล้ำด้านโอกาส คุณภาพ และประสิทธิภาพลดลงอย่างเป็นรูปธรรม โดยเน้นว่า การทำให้ข้อมูล “สมมาตร” ขึ้น คือกุญแจสำคัญสู่ความเสมอภาค 

แต่เหนือสิ่งอื่นใด ทุกฝ่ายต้องเปิดใจรับ “กระบวนการเรียนรู้ร่วมกัน” ทั้งที่โรงเรียน หน่วยจัดสรรงบประมาณ และหน่วยนโยบาย ต้องเรียนรู้ไปพร้อมกันว่าอะไรได้ผล อะไรต้องปรับปรุง และอะไรควรต่อยอด หากสามารถสร้างวงจรการเรียนรู้แบบนี้ได้ต่อเนื่องเพียง 3–5 ปี ก็จะเป็นสัญญาณที่ดีของการเปลี่ยนแปลงทั้งระบบ ที่อาจนำไปสู่ความสำเร็จด้านความเสมอภาคทางการศึกษาในอนาคต

งบการศึกษาไทย