แต่สำหรับโรงเรียนขนาดเล็กที่มีนักเรียนเพียงไม่กี่ร้อยคน นั่นหมายความว่า สัดส่วนงบประมาณที่ได้รับการจัดสรรจากรัฐย่อมลดหลั่นลง จนไม่เพียงพอที่จะนำไปบริหารจัดการอย่างมีประสิทธิภาพได้ ทั้งในแง่อาคารสถานที่ ระบบสาธารณูปโภคพื้นฐาน อุปกรณ์การศึกษา ไปจนถึงคุณภาพการเรียนการสอน 

จากการสำรวจและติดตามสถานการณ์ปัญหาโรงเรียนขนาดเล็กในพื้นที่ห่างไกลทุรกันดารของ ‘ขบวนเคลื่อนนโยบายสาธารณะ ปิดช่องว่างความเหลื่อมล้ำการศึกษา’ ครั้งที่ 1 ระหว่างวันที่ 26-30 พฤษภาคม 2566 ที่อำเภอทองผาภูมิ และอำเภอสังขละบุรี จังหวัดกาญจนบุรี โดย กองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.) เครือข่ายชมรมนักจัดการศึกษาบนพื้นที่สูงในถิ่นทุรกันดาร เครือข่ายโรงเรียนปลายทางครูรัก(ษ์)ถิ่น คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และมูลนิธิกระจกเงา ทำให้สัมผัสถึงข้อเท็จจริงที่สำคัญยิ่งว่า การจัดสรรงบประมาณทางการศึกษาของภาครัฐยังคงเป็นปัญหาใหญ่ และเป็นหนึ่งในต้นตอของความเหลื่อมล้ำที่จำเป็นต้องขจัดให้หมดไป 

เราได้พูดคุยกับ รองศาสตราจารย์ ดร.ชัยยุทธ ปัญญสวัสดิ์สุทธิ์ อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เพื่อแลกเปลี่ยนมุมมองในประเด็น ‘การปฏิรูปกระบวนการจัดสรรงบประมาณเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา’ (equity-based Budgeting) และมองหาความเป็นไปได้ว่าจะมีแนวทางใดบ้างในการอุดช่องว่างเหล่านี้

ทำไมอาจารย์ถึงเลือกเดินทางมาศึกษาพื้นที่นี้

การลงพื้นที่ครั้งนี้ ผมมาในนามผู้วิจัยให้กับ กสศ. พร้อมทีมนักวิจัยในโครงการ และมีเจ้าหน้าที่จากสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาเขต 1 และเขต 3 กาญจนบุรี มาร่วมสังเกตการณ์

ขณะนี้ทาง กสศ. กำลังจัดทำโครงการวิจัยเรื่องหนึ่งที่สำคัญคือ เรื่องการจัดสรรงบประมาณให้กับโรงเรียนขนาดเล็กในพื้นที่ห่างไกล ก็ถือโอกาสในการเยี่ยมเยียนดูสภาพความเป็นจริง โดยเราจะเลือกโรงเรียนขนาดเล็กในพื้นที่ห่างไกล 

ปัจจุบันประเทศไทยมีโรงเรียนขนาดเล็กประมาณกว่า 15,000 แห่งทั่วประเทศ ซึ่งหมายถึงโรงเรียนที่มีจำนวนนักเรียนน้อยกว่า 120 คน ส่วนใหญ่เป็นระดับปฐมวัยถึงประถมศึกษา หรือตั้งแต่ชั้นอนุบาลจนถึง ป.6 นอกจากนี้ยังมีโรงเรียนขนาดเล็กที่ตั้งอยู่ในพื้นที่ห่างไกลที่ปัจจุบันมีอยู่กว่า 1,000 แห่งทั่วประเทศ หมายถึง อยู่บนพื้นที่สูง พื้นที่สันเขา หุบเขา และเกาะต่างๆ รวมถึงโรงเรียนตามแนวชายแดน ซึ่งโรงเรียนเหล่านี้คือโรงเรียนเป้าหมายที่เราลงมาศึกษาในครั้งนี้ และโรงเรียนในเขตกาญจนบุรีหลายแห่งก็อยู่ในนิยามของพื้นที่ห่างไกลทุรกันดารคือ อยู่บนพื้นที่สูง สันเขา เกาะ และชายแดน โดยเฉพาะที่อำเภอทองผาภูมิ อำเภอสังขละบุรี ที่มีสภาพภูมิประเทศหลายแบบ และมีโรงเรียนที่ต้องดูแลเด็กชาติพันธุ์ หรือเด็กจากประเทศเพื่อนบ้านเป็นจำนวนมาก

มีความคาดหวังในการลงพื้นที่ครั้งนี้อย่างไรบ้าง

อันที่จริงผมก็ลงพื้นที่เยี่ยมเยียนโรงเรียนต่างๆ เป็นประจำอยู่แล้ว แต่ก็มีความคาดหวังอยู่ว่าสถานการณ์จะเปลี่ยนไปในทิศทางที่ดีขึ้น อย่างที่ตำบลห้วยเขย่ง อำเภอทองผาภูมิ จะมีโรงเรียนที่เปิดรับเด็กชาติพันธุ์และเด็กต่างด้าวอยู่เกินครึ่ง ซึ่งโรงเรียนขนาดเล็กเหล่านี้มักจะมีปัญหาเรื่องความไม่พร้อมในหลายด้าน โดยเฉพาะเรื่องการขาดแคลนงบประมาณ ขาดแคลนครู หรือผู้อำนวยการ อย่างเช่นโรงเรียนบ้านห้วยเขย่งก็ไม่มีผู้อำนวยการ ซึ่งไม่ใช่แค่ที่นี่เพียงที่เดียว แต่โรงเรียนอีกจำนวนมากเลยที่มีลักษณะปัญหาแบบนี้ ซึ่งแนวทางการแก้ปัญหาของโรงเรียนแต่ละแห่งอาจจะเหมือนกันบ้างหรือต่างกันบ้าง เราก็ต้องรับฟังแนวทางของเขา วิธีการดำเนินการแก้ไขของเขา เพราะว่าแต่ละเขต แต่ละชุมชน แต่ละภูมิภาค ก็ย่อมมีวิธีการที่ไม่เหมือนกัน

สถานการณ์ปัญหาที่โรงเรียนขนาดเล็กต้องเผชิญมีอะไรบ้าง

ปัจจุบันนี้ เนื่องจากอัตราการเกิดของประชากรไทยลดลง ซึ่งมีผลต่อจำนวนเด็กในโรงเรียนขนาดเล็ก ขณะเดียวกัน การคมนาคมของเราก็ดีขึ้น ลองคิดง่ายๆ ว่า ถ้าคุณมีทางเลือกจากการคมนาคมที่ดี คุณก็อยากส่งลูกไปโรงเรียนที่มีคุณภาพ ถูกไหม เพราะฉะนั้นมันก็จะเกิดลักษณะของการส่งลูกไปเรียนในพื้นที่ที่ดีกว่า อย่างผู้ปกครองที่พอมีฐานะ เขาก็จะส่งลูกไปเรียนที่อื่น หรือเรียกได้ว่าถูกดูดออกไป ส่วนผู้ปกครองที่ไม่มีฐานะ ไม่มีความสามารถที่จะการจ่ายค่าเดินทางไปยังโรงเรียนที่ดีกว่า ก็จำเป็นต้องเลือกเรียนโรงเรียนเท่าที่มีอยู่ในละแวกบ้าน 

อย่างกรณีบ้านห้วยเขย่ง ถ้าผู้ปกครองมีฐานะ เขาก็ให้ลูกไปเรียนที่อื่น อันนี้คือสภาพทั่วไปที่พบเจอได้ทุกที่ ถ้าใครเคยเดินทางขึ้นเหนือ เราจะเห็นว่าบางทีคนบนดอยก็ลงมาเรียนบนพื้นราบ ผมเคยไปดูโรงเรียนบนเกาะเสม็ด จังหวัดระยอง มีแต่เด็กต่างด้าว ไม่มีเด็กไทยเลย เพราะเด็กไทยนิยมไปเรียนบนฝั่งกันหมด อันนี้คือสภาพข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้น

ด้วยเหตุนี้ นิยามของโรงเรียนขนาดเล็กในพื้นที่ห่างไกลก็คือ โรงเรียนที่จะต้องรองรับการดูแลเด็กที่มาจากครอบครัวด้อยโอกาสหรือฐานะยากจนเป็นส่วนใหญ่ หรือในกรณีโรงเรียนที่ติดชายแดนส่วนใหญ่ก็จะเป็นเด็กต่างด้าวหรือเด็กชาติพันธุ์ เพราะฉะนั้นโรงเรียนขนาดเล็กในพื้นที่ห่างไกลจึงเป็นแหล่งรวมเด็กนานาชาติ แล้วก็เป็นปัญหาที่ท้าทายว่าเราจะแก้ปัญหาให้เด็กเหล่านี้อย่างไร

ปัจจัยเรื่องขนาดของโรงเรียนส่งผลให้เกิดความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาอย่างไรบ้าง

ถ้าพูดถึงความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาคงต้องมองในแง่ของความพร้อมในการเข้าถึงโอกาสด้วย เพราะว่าคุณภาพการศึกษาของโรงเรียนขนาดเล็กก็เป็นอย่างที่เห็นโดยสภาพ ส่วนโรงเรียนที่มีคุณภาพ เราคงไม่ต้องไปพูดถึง เพราะเขามีงบประมาณเพียงพออยู่แล้ว โรงเรียนสามารถเก็บเงินรายได้จากผู้ปกครองที่มีฐานะได้ ส่วนเรื่องคุณภาพของครู ถ้าเป็นโรงเรียนขนาดเล็ก ครูก็ไม่ค่อยอยากอยู่นัก เพราะหลายอย่างสู้โรงเรียนขนาดใหญ่ไม่ได้ แล้วการจัดการเรียนการสอนก็ยากลำบากกว่า แทนที่จะได้สอนในวิชาที่ตัวเองถนัด ก็อาจจะต้องไปสอนควบหลายระดับชั้น สอนควบหลายวิชา ซึ่งโรงเรียนขนาดใหญ่จะมีคุณภาพมากกว่าเพราะความพร้อมของเงิน ความพร้อมของสาธารณูปโภค ความพร้อมของครู ความพร้อมของผู้ปกครอง

โรงเรียนขนาดเล็กแทบจะตรงกันข้ามกับโรงเรียนขนาดใหญ่ทุกอย่าง เพราะเมื่อมีขนาดเล็กก็จะได้งบประมาณมาใช้ในการจัดการเรียนการสอนน้อย เหตุผลที่ได้น้อยก็เพราะว่า เวลาที่รัฐจ่ายเงินอุดหนุน รัฐจะจ่ายตามจำนวนหัวนักเรียน ถ้าดูจากตัวเลข ระดับประถมศึกษาจะได้เงินอุดหนุนหัวละ 1,938 บาท เป็นอัตราที่ปรับขึ้นให้แล้วตามเงินเฟ้อ และเป็นอัตราที่ไม่ได้ปรับมานานกว่า 10 ปี ซึ่งที่ผ่านมาไม่รู้ว่าเงินเฟ้อพุ่งไปเท่าไรแล้ว 

โรงเรียนขนาดเล็กเหล่านี้มีเด็กจำนวนน้อย แต่กลับมีค่าใช้จ่ายบางรายการที่ยังต้องแบกรับอยู่ ซึ่งมันไม่ได้ผันแปรตามจำนวนเด็ก เช่น ค่าสาธารณูปโภค เป็นต้น ผมเคยสอบถามบางโรงเรียนต้องเสียค่าใช้จ่ายส่วนนี้ไปถึง 15-20 เปอร์เซ็นต์ของงบประมาณที่ได้รับ เพราะฉะนั้นเงินที่จะสามารถนำไปพัฒนาการเรียนการสอนได้นั้น ต้องหมดไปกับค่าน้ำ ค่าไฟ ยิ่งกว่านั้นโรงเรียนขนาดเล็กบางแห่งไม่มีไฟฟ้าใช้ ต้องใช้โซล่าเซลล์ บางแห่งต้องใช้เครื่องปั่นไฟในกรณีไฟฟ้าดับ อย่างโรงเรียนบนเกาะค่าสาธารณูปโภคจะค่อนข้างแพง แต่ก็อีกนั่นแหละ โรงเรียนเหล่านี้ไม่มีแม้กระทั่งคอมพิวเตอร์สักเครื่องให้กับเด็ก ส่วนคุณครูเองถึงแม้จะมีคอมพ์ แต่ก็ต้องใช้คอมพ์เพื่อทำงานธุรการ งานบัญชี แล้วก็ทำใบงานต่างๆ ที่ต้องทำแจกเด็ก

ในโรงเรียนขนาดเล็ก เมื่อเด็กมีน้อย ครูก็น้อยตามไปด้วย จริงๆ รัฐเขาก็อยากให้มีครูครบทุกชั้น อย่างเช่นถ้ามี 8 ระดับชั้น ก็ควรมีครู 8 คน ถูกไหม แต่ในภาพความเป็นจริงหลักเกณฑ์ในการจัดสรรอัตรากำลังครูให้กับโรงเรียนขนาดเล็กก็ยังไม่เพียงพอ ครู 1 คน ต้องสอนหลายชั้น สอนหลายวิชา ซึ่งปัญหาควบชั้นก็เป็นปัญหาทั่วไปที่พบได้ในโรงเรียนขนาดเล็ก แต่ปัญหามันจะซับซ้อนกว่านี้อีก คือระบบกฎเกณฑ์เรื่องการโยกย้ายบรรจุครู อันนี้เป็นปัญหาใหญ่มาก ถ้ามองไปในระยะยาว เรื่องการจัดสรรครูให้มีประสิทธิภาพมากขึ้นก็เป็นอีกจุดหนึ่งที่น่าคิด เพราะทั้งครู ทั้งผู้อำนวยการ พอบรรจุครบวาระแล้วก็ย้ายออกไปสู่โรงเรียนที่ขนาดใหญ่ขึ้น มีเม็ดเงินให้บริหาร มีช่องทางการเติบโต อันนี้เป็นปัญหาทุกที่ 

เพราะฉะนั้นเมื่องบน้อย ครูน้อย ภาระงานมันก็ต้องเพิ่มขึ้น เพราะจะมีงานหลายอย่างที่ยังต้องทำ ต้องดูแลงบประมาณ ต้องมีการทำบัญชี ต้องมีงานธุรการ งานเอกสาร แล้วยังมีงานโครงการที่คิดว่าดีสำหรับเด็ก ซึ่งก็คงจะดีถ้ามีครูเยอะ แต่เมื่อครูมีน้อย งานมันก็ล้นมือ 

อย่างบางโรงเรียนมีโครงการให้ครูไปเยี่ยมบ้านนักเรียน แรกๆ ก็มีเสียงบ่นจากครูอยู่บ้าง แต่พอทำไปแล้วมันก็ช่วยทำให้มองเห็นปัญหาในการดูแลเด็กมากขึ้น ได้เห็นสภาพข้อเท็จจริงมากขึ้น ถ้าเป็นครูใหม่ที่ยังไม่รู้จักเด็ก ก็อาจมองเด็กแบบหนึ่ง แต่พอได้เห็นความลำบากของเด็กจริงๆ ครูก็จะเข้าใจว่าทำไมเด็กคนนี้ไม่ได้ทานข้าวเช้ามา ทำไมเด็กคนนี้ถึงนั่งเรียนไม่รู้เรื่อง นั่งสัปหงก หรือทำไมตอนเย็นต้องไปช่วยงานพ่อแม่ เพราะฉะนั้นงานเยี่ยมบ้านก็เป็นเหมือนงานธุรการอย่างหนึ่งที่เพิ่มขึ้นมา ซึ่งอาจทำให้มีปัญหาเรื่องค่าใช้จ่ายในการเดินทางที่เพิ่มขึ้น อันนี้ก็เป็นเรื่องที่เข้าใจได้ 

การปฏิรูปการจัดสรรงบประมาณจะช่วยแก้ปัญหาให้กับโรงเรียนขนาดเล็กอย่างไรบ้าง

การจัดสรรงบรายหัวในอัตราที่เท่ากันนั้น เป็นหลักการพื้นฐานเพื่อความเสมอภาค หมายความว่า ไม่ว่าเด็กจะเป็นคนไทยหรือต่างด้าว แต่เมื่อมาอยู่เมืองไทยต้องมีโอกาสในการได้รับการศึกษาและได้รับการจัดสรรงบที่เท่ากัน แต่ปัญหาก็คือ การจัดสรรงบรายหัวในอัตราที่เท่ากันนี้มันไม่สามารถไปชดเชยความแตกต่างของเด็กแต่ละคนได้ 

กล่าวคือ ถ้าเด็กแต่ละคนมีความพร้อมเท่ากันก็อาจจะใช้งบไม่ต่างกัน แต่ในบางโรงเรียนอาจจะต้องดูแลเด็กที่มีความจำเป็นพิเศษ เด็กพิการที่ต้องเรียนรวม เด็กต่างชาติที่ยังพูดไทยไม่ได้ เด็กเรียนช้า หรือเด็กที่อาจจะมาจากครอบครัวที่แตกแยก เพราะฉะนั้นโรงเรียนขนาดเล็กก็เป็นจุดหนึ่งที่เป็นศูนย์รวมปัญหาเหล่านี้ ซึ่งไม่ใช่ว่าโรงเรียนใหญ่ไม่มี โรงเรียนใหญ่ก็มี แต่ว่าโรงเรียนเล็กจะต้องเผชิญกับปัญหาเหล่านี้ด้วยงบที่น้อยกว่า และมีคนดูแลน้อยกว่า 

ด้วยเหตุนี้ การที่รัฐจัดสรรงบรายหัวในอัตราเท่ากัน ทำให้โรงเรียนขนาดเล็กเสียเปรียบ ประการแรก งบบริหารน้อย พอหักค่าใช้จ่ายโน่นนี่ ค่าน้ำ ค่าไฟ ค่าเดินทางครูไปประชุม ค่าดำเนินการต่างๆ สุดท้ายก็เหลือเงินไม่มาก ที่จริงแล้วภาครัฐก็มีความคิดที่จะแก้ไขเรื่องนี้อยู่ เพราะตามหลักการความเสมอภาค อย่างน้อยก็ต้องมีเพดานขั้นต่ำที่เพียงพอด้วย เพราะฉะนั้นสำหรับโรงเรียนขนาดเล็ก รัฐจึงสมทบเพิ่มให้อีกหัวละ 500 บาท อย่างเช่นระดับประถมศึกษาหัวละ 1,900 บาท รัฐก็สมทบเพิ่มให้อีก 500 บาท ถามว่าพอไหม ถ้าเราฟังจากโรงเรียน เราก็จะรู้ว่าไม่พอ เพราะถ้าลองคำนวณจากตัวเลข สมมุติโรงเรียนที่มีเด็ก 80 คน กับโรงเรียนที่มีเด็ก 200 คน จะพบว่าโรงเรียนที่มีเด็กมากกว่าจะมีงบประมาณเหลือเพียงพอสำหรับการบริหารจัดการอีกไม่รู้ตั้งเท่าไร 

เมื่อพิจารณาถึงหลักการจัดสรรงบรายหัวแบบนี้แล้ว เราก็พยายามคิดต่อไปว่ายังมีปัญหาอะไรอีกบ้างที่ทำให้โรงเรียนขนาดเล็กเสียเปรียบ และเราก็พบข้อเท็จจริงประการหนึ่งว่า นอกจากโรงเรียนขนาดเล็กจะมีค่าใช้จ่ายคงที่ อย่างเรื่องค่าสาธารณูปโภคพื้นฐานดังที่กล่าวไป ฉะนั้นถ้ารัฐไม่ชดเชยความแตกต่างตรงนี้ให้ ครูที่จะต้องเดินทางไปประชุมต่างๆ เขาจะเอาเงินจากไหน เพราะเวลาไปประชุมต้องมีค่าเดินทาง ต้องค้างคืน มีค่าใช้จ่ายสูง ซึ่งก็ไปเบียดบังค่าใช้จ่ายที่ใช้สำหรับการจัดการเรียนการสอนให้กับเด็ก เงินที่จะเอาไปพัฒนาการสอนก็ลดลง เงินที่จะเอาไปทำสื่อการสอนหรือซื้ออุปกรณ์ที่จำเป็นอย่างคอมพิวเตอร์ก็ไม่พอ เด็กจึงไม่มีโอกาสในการเข้าถึงสิ่งเหล่านั้น

เพราะฉะนั้นจึงมีปัจจัยหลายอย่างที่ทำให้โรงเรียนขนาดเล็กแตกต่างจากโรงเรียนขนาดใหญ่ และถึงแม้ว่ารัฐจะชดเชยให้โรงเรียนขนาดเล็กอีกหัวละ 500 มันก็ยังไม่พอ ด้วยเหตุนี้ กสศ. จึงคิดสูตรขึ้นมาเพื่อนำมาปฏิรูปการจัดสรรงบประมาณให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น ได้แก่ 

หนึ่ง – เด็กที่มีความแตกต่างกัน เด็กที่มีความจำเป็นพิเศษ รัฐควรอุดหนุนเพิ่มให้ เช่น เด็กยากจน ชนกลุ่มน้อย เด็กที่เรียนช้า หรือเด็กสองภาษา ซึ่งมีความจำเป็นที่รัฐจะต้องดูแล 

สอง – บริบทในเรื่องของการเดินทาง สภาพสาธารณูปโภคที่ยังไม่พร้อม บางพื้นที่ต้องใช้ประปาภูเขา น้ำบ่อ บางพื้นที่ไม่มีไฟฟ้า การเรียนการสอนก็จะติดขัด รวมถึงอุปสรรคเรื่องการเดินทางของครูและนักเรียน เนื่องจากภูมิประเทศที่ทุรกันดาร เพราะฉะนั้นสูตรที่เราจะปรับปรุงแก้ไขจึงต้องคำนึงถึงปัจจัยเหล่านี้เข้ามาเกี่ยวข้องด้วย

อันที่จริงแล้ว หน่วยงานภาครัฐหรือคนที่เกี่ยวข้อง เขาก็พยายามคิดสูตรอยู่นะ พยายามชดเชยความได้เปรียบเสียเปรียบตรงนี้อยู่ แต่อาจจะออกมาในรูปแบบของโครงการ ซึ่งแต่ละปีถ้ามีโครงการต่างๆ เกิดขึ้น โรงเรียนก็จะได้เงินเพิ่ม แต่ถ้าปีนั้นไม่มีโครงการ เงินก็หายไป เพราะฉะนั้น กสศ. จึงเห็นว่าถ้ามีสูตรการปฏิรูปงบประมาณที่ชัดเจน แล้วคณะรัฐมนตรีอนุมัติ สำนักงบประมาณโอเค โรงเรียนก็จะได้จัดสรรงบเพิ่มขึ้นตามสูตรนี้ ไม่ต้องมาคอยให้แต่ละเขตพื้นที่การศึกษานั่งเช็คข้อมูล ตรวจสอบ อนุมัติ ซึ่งมันต้องผ่านขั้นตอนอีกเยอะแยะเลย 

สิ่งที่ กสศ. พยายามเสนอก็จะคล้ายๆ ลักษณะการจัดสรรเงินแบบที่เรียกว่าเงินอุดหนุนทั่วไป คือรัฐจัดสรรให้ทันทีถ้าโรงเรียนเหล่านั้นเข้าเงื่อนไขอย่างที่บอก คือมีขนาดเล็ก อยู่ในพื้นที่ทุรกันดาร การเดินทางลำบาก มีเด็กด้อยโอกาสเยอะ เพราะโรงเรียนเหล่านี้มักระดมทรัพยากรไม่ค่อยได้ ส่วนใหญ่ต้องอาศัยเงินบริจาค จะไปหาเงินรายได้แบบโรงเรียนขนาดใหญ่ที่เรียกเก็บค่าโน่นค่านี่เพิ่มก็คงทำได้ยากกว่า

กสศ. มีบทบาทอย่างไรบ้างในการปฏิรูปการจัดสรรงบประมาณ

กสศ. โดยตัวบทกฎหมายก็มีหน้าที่สร้างความเสมอภาคทางการศึกษา ดูแลเด็กด้อยโอกาส ดูแลโรงเรียนที่ยังขาดความพร้อม ซึ่งในการดูแลเด็กกลุ่มด้อยโอกาสนั้น กสศ. ก็มีหน้าที่ในการค้นหาเด็กที่มีความยากจนมากกว่าคนอื่นๆ หรือที่เราเรียกว่าเด็กยากจนพิเศษ กระบวนการตรงนี้ กสศ. จะมีเครื่องมือหรือการคัดกรองเพื่อที่จะแยกแยะเด็กที่มีความจำเป็นกลุ่มนี้ออกมา ซึ่งสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.) อาจจะไม่มีเครื่องมือตรงนี้ แต่เดิมก็อาจจะใช้วิธีเหมือนกับให้โควตาไป แต่การให้โควตาบางครั้งก็อาจยังไม่เพียงพอ นี่ก็เป็นอีกปัญหาหนึ่งที่ กสศ. เล็งเห็นถึงประเด็นนี้ เพราะเงินที่ได้มามีอยู่จำกัด และอาจไปไม่ถึงเด็กที่ยากจนจริงๆ เพราะว่าโรงเรียนต้องมาเฉลี่ยให้กับเด็กอีกที อันนี้ก็เป็นภารกิจพื้นฐานที่ กสศ. พยายามผลักดันในช่วงแรกๆ ก็คือการระบุหรือคัดกรองนักเรียนที่มีฐานะยากจน

ในส่วนถัดไปเราก็มองว่า การช่วยเหลือครอบครัวเด็กให้มีโอกาสเข้าถึงการศึกษา ส่วนหนึ่งก็คือต้องมีความพร้อมของสถานศึกษา ซึ่งสิ่งที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ก็คือ งบประมาณที่สถานศึกษาได้รับ นี่จึงเป็นโคงการหนึ่งที่เราพยายามผลักดันว่า ปัญหาที่โรงเรียนขนาดเล็กได้งบประมาณไม่เพียงพอนั้นควรจะมีแนวทางแก้ไขอย่างไร ถ้าจะปฏิรูปกระบวนการจัดสรรงบประมาณที่แต่เดิมเป็นการจัดสรรรายหัวแบบเท่ากัน แล้วเปลี่ยนใหม่เป็นการจัดสรรงบโดยคำนึงถึงความแตกต่างกันตามความจำเป็น ตามความแตกต่างของผู้เรียนหรือของโรงเรียนจะทำได้ไหม ก็เลยเกิดเป็นโครงการนำร่องขึ้นมา โดยจะมีการทดสอบว่าถ้าเราปรับปรุงเพิ่มเติมงบประมาณเข้าไปให้กับโรงเรียนแล้ว จะเกิดการเปลี่ยนแปลงอย่างไรบ้าง

เครื่องมือที่ใช้ในการชี้วัดความเหลื่อมล้ำหรือความยากจนของเด็ก มีกระบวนการอย่างไร

ปกติการที่เราจะไปถามว่าเขามีรายได้เท่าไร มันก็จะค่อนข้างยากพอสมควร เพราะคนที่มีฐานะยากจนเขาไม่ได้มีรายได้เป็นเงินเดือนแบบคนทั่วไป รายได้ของคนเหล่านี้จะมาจากอาชีพรับจ้าง หรืออาชีพเกษตรกรรม ซึ่งอาจไม่ได้มีรายได้ประจำสม่ำเสมอ การสอบถามรายได้จากครัวเรือนของเด็กที่มีฐานะยากจนจึงมีความคลาดเคลื่อนค่อนข้างสูง เพราะฉะนั้นถ้าเราอยากจะรู้ว่าครัวเรือนเขายากจนขนาดไหน เครื่องมือหนึ่งในการแยกแยะได้ก็คือ เราอาจต้องไปดูจากชีวิตความเป็นอยู่ของเขา อันนี้คือเหตุผลที่เราให้ครูลงไปเยี่ยมบ้าน เพราะถ้าครูลงไปดูก็จะเห็นว่า บ้านนี้มีผู้ป่วยติดเตียง มีคนว่างงาน เป็นพ่อแม่เลี้ยงเดี่ยว ครอบครัวใหญ่ สภาพแวดล้อมในที่อยู่อาศัยทรุดโทรม ไม่มียานพาหนะ ไม่มีที่ดินทำการเกษตร เป็นต้น สิ่งที่เราพูดมาเหล่านี้จึงเป็นตัวบ่งชี้โดยอ้อม ว่าถ้าคุณไม่มีรถ ไม่มีสิ่งของเครื่องใช้ในครัวเรือนที่เหมาะสม ไม่มีทีวี ไม่มีตู้เย็น ไม่มีคอมพิวเตอร์ ก็พอจะบ่งบอกได้ว่าคุณไม่มีรายได้มาก ไม่มีที่ดินมาก ไม่มีแหล่งทำมาหากินที่เพียงพอ หรือมีภาวะพึ่งพิง ต้องดูแลคนชรา คนเจ็บป่วย ซึ่งเราใช้แนวคิดลักษณะนี้ประเมินจากสิ่งบ่งชี้โดยอ้อม แล้วก็ใช้สิ่งบ่งชี้เหล่านี้มาประเมินรายได้อีกที เราก็เรียกว่าการประเมินรายได้โดยอ้อม

หลังจากลงพื้นที่รับฟังปัญหาแล้ว กสศ. จะพบแนวทางที่เป็นไปได้ในการปฏิรูปการจัดสรรงบประมาณให้มีประสิทธิภาพมากขึ้นหรือไม่

กสศ. เองก็พยายามใช้เครื่องมือหรือแนวคิดที่เป็นไปตามหลักวิชาการ เพียงแต่ว่าจะสามารถทำให้เกิดขึ้นจริงในทางปฏิบัติได้มากน้อยเพียงใดนั้น จำเป็นต้องอาศัยข้อมูล รวมถึงกระบวนการวิเคราะห์ ซึ่งเราพบว่าปัญหาที่ผ่านมาเรื่องการจัดสรรเงินอุดหนุนทางการศึกษาเปลี่ยงแปลงได้ยาก เพราะข้อมูลไม่เพียงพอ เพราะฉะนั้นวิธีการหนึ่งที่จะทำให้การปรับปรุงแก้ไขเรื่องการจัดสรรงบประมาณมีน้ำหนักมากขึ้นก็คือ เราต้องหาหลักฐานว่าการใช้งบประมาณอย่างนี้จะช่วยให้เกิดความคุ้มค่า ตรงตามเป้าหมาย และสุดท้ายต้องไม่เป็นการใช้งบประมาณซ้ำซ้อน

The post รศ.ดร.ชัยยุทธ ปัญญสวัสดิ์สุทธิ์ : ปฏิรูปงบการศึกษาให้ถึงราก ปิดช่องว่างความเหลื่อมล้ำ first appeared on กสศ..

เราจะทลายความเหลื่อมล้ำและพัฒนาโรงเรียนขนาดเล็กให้ดีขึ้นกว่าเดิมอย่างไร 101 ชวนอ่านข้อค้นพบจากงานวิจัย ‘การปฏิรูปงบประมาณเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา’ (Equity-based Budgeting) โดย ดร.อารีย์ อิ่มสมบัติ นักวิชาการอาวุโสจากกองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.) และฟังเสียงสะท้อน ข้อเสนอจากพื้นที่ โดยเครือข่ายชมรมนักจัดการศึกษาในพื้นที่สูงและถิ่นทุรกันดารและเครือข่ายโรงเรียนปลายทาง ครูรัก(ษ์)ถิ่น จากงาน Public Policy Move #1 ขบวนเคลื่อนนโยบายสาธารณะเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษาครั้งที่ 1 ในวันที่ 28 พฤษภาคม ที่ผ่านมา

เปิดงานวิจัย ‘งบประมาณการศึกษา’
เท่ากัน ≠ เท่าเทียม

ดร.อารีย์ อิ่มสมบัติ เกริ่นว่าความเหลื่อมล้ำระหว่างโรงเรียนขนาดใหญ่และโรงเรียนขนาดเล็กส่วนใหญ่มักมีสาเหตุจากงบประมาณที่ไม่เท่ากัน และความห่างไกล ทุรกันดาร จนการดูแลไปไม่ถึง หากมองภาพรวมในประเทศไทย โรงเรียนภายใต้สังกัดสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.) จำนวนกว่า 29,000 แห่งทั่วประเทศ เป็นโรงเรียนขนาดเล็กเกือบครึ่งหนึ่งของโรงเรียนทั้งหมด (คิดเป็น 50.35%) และในจำนวนนักเรียนทั้งหมดราว 6.5 ล้านคน มีเด็กกว่า 9 แสนคนอยู่ในโรงเรียนขนาดเล็ก

ดังนั้น ถ้าเราสามารถพัฒนาคุณภาพของโรงเรียนขนาดเล็กได้จะส่งผลดีต่อเด็กกว่า 9 แสนคนเลยทีเดียว

โดยทั่วไป โรงเรียนขนาดเล็กของไทยคือโรงเรียนที่มีนักเรียนไม่เกิน 120 คน ส่วนใหญ่สอนระดับอนุบาลถึงประถมศึกษา กล่าวคือเด็กจำนวน 9 แสนคนที่เราพูดถึงอยู่ในช่วงประถมวัย 6 แสนกว่าคน และปฐมวัยอีก 2 แสนกว่าคน นั่นแปลว่าถ้าเราลงทุนในโรงเรียนขนาดเล็ก เด็กในระดับอนุบาลหรือประถมศึกษาจะมีพื้นฐานความรู้ที่ดีขึ้น สามารถอ่านออกเขียนได้ นำไปสู่การเรียนรู้ในขั้นสูงต่อไป

ขณะเดียวกัน เรามีโรงเรียนขนาดเล็กอีกแบบหนึ่งที่ไม่ว่าจะมีจำนวนนักเรียนน้อยสักแค่ไหน ก็ไม่สามารถยุบหรือควบรวมได้เพราะอยู่ในพื้นที่ห่างไกลหรืออยู่บนเกาะ ถ้ายุบ เด็กจะไม่มีที่เรียน บางคนอาจต้องเดินทางข้ามเขา หรือถ้าเด็กอาศัยในพื้นที่เสี่ยงภัยก็ไม่สามารถออกนอกพื้นที่ได้เลย จากการศึกษาของ World Bank พบว่าปัญหาของโรงเรียนเหล่านี้คือขาดครูที่อยู่สอนประจำ ส่วนมากมาแล้วก็ย้ายออกไปเนื่องด้วยหลากหลายสาเหตุ เช่น ไม่ใช่บ้านเกิด อยากกลับไปทำงานที่อื่น ทำให้เด็กหลายคนเจอครูเพียงช่วงสั้นๆ จบปีหนึ่งก็เปลี่ยนเป็นคนใหม่ กลายเป็นการเรียนรู้ที่ไม่ต่อเนื่อง

จากข้อมูลโรงเรียนทั้งหมด 29,466 แห่งภายใต้สังกัด สพฐ. เป็นโรงเรียนขนาดเล็กที่ไม่สามารถยุบได้ประมาณ 1,100 แห่ง และมีนักเรียนยากจนพิเศษ กล่าวคือครอบครัวมีรายได้ต่ำกว่า 3,000 บาทต่อเดือนมากถึง 31.2% ของนักเรียนทั้งหมดในโรงเรียนดังกล่าว ซึ่งหากประเมินว่าในโรงเรียนทั่วไปจะมีค่าเฉลี่ยเด็กยากจนอยู่ที่ 15% แสดงว่าพื้นที่ห่างไกลจะมีนักเรียนยากจนมากกว่า 2 เท่า

ยิ่งไปกว่านั้น ดร.อารีย์ ยังพบว่าอัตราครูต่อห้องเรียนในโรงเรียนเหล่านี้มีไม่ถึง 1 คนต่อห้อง ชัดเจนว่าครู 1 คนต้องดูแลนักเรียนควบหลายห้องหลายชั้น หรือมีลักษณะการเรียนแบบคละชั้น โรงเรียนขนาดเล็กในพื้นที่ห่างไกลจึงต้องการครูเพิ่มอีกประมาณ 4,822 คน เพื่อให้เพียงพอต่อจำนวนชั้นเรียน สาระการเรียนรู้ และเพื่อที่ครูจะได้ไม่ต้องสอนมากเกินไป

ถึงตอนนี้ บางคนอาจตั้งคำถามว่าโรงเรียนเรียนขนาดเล็ก เด็กก็น้อย ทำไมครูต้องเพิ่มจำนวนให้เท่ากับเด็ก? ดร.อารีย์ ให้คำตอบว่าแม้จำนวนเด็กจะน้อย แต่พวกเขาก็เรียนคนละชั้น อายุไม่เท่ากัน นอกจากนี้ครูหลายคนยังมีภาระอื่นๆ นอกจากการสอน ทั้งทำกับข้าว ขับรถรับส่งก็มี บางแห่งยังทำหน้าที่เป็นภารโรง ครูหนึ่งคนจึงต้องรับภาระค่อนข้างเยอะและยังมีค่าสาธารณูปโภคที่ไม่แตกต่างกับโรงเรียนขนาดใหญ่อื่นๆ อีกด้วย

จากภาพรวมระดับประเทศ ดร. อารีย์ ชี้ชวนให้กลับมาดูตัวอย่างปัญหาของโรงเรียนขนาดเล็กในอำเภอสังขละบุรี จังหวัดกาญจนบุรี ซึ่งแบ่งออกเป็น 2 ประเด็น ได้แก่

1. มิติความยากจน จากตารางเป็นข้อมูลด้านความยากจนที่จำแนกออกมาแต่ละโรงเรียน ปรากฎว่าค่าเฉลี่ยความยากจนมากกว่า 50% สูงสุด 95% นั่นแปลว่าถ้ามีนักเรียน 100 คน เป็นนักเรียนยากจนไปแล้ว 90 คน หรือก็คือจนทั้งโรงเรียน
2. โอกาสในการได้เรียนชั้นที่สูงขึ้น ตัวอย่างในตำบลไล่โว่ มีประเภทการศึกษาสูงที่สุดคือมัธยมศึกษาตอนต้น ไม่มีมัธยมศึกษาตอนปลาย แปลว่าเด็กที่ยากจนมีโอกาสเข้าถึงเพียงการศึกษาภาคบังคับ แต่ไปไม่ถึงระดับการศึกษาขั้นพื้นฐาน เด็กกลุ่มนี้ต้องใช้ความพยายามมากกว่าคนอื่นๆ เพื่อเข้าถึงการศึกษาระดับสูง อาจต้องย้ายไปเรียนไกลบ้านยิ่งขึ้น เพราะพื้นที่ของตนเองไม่มีโรงเรียนคอยรองรับ

ในช่วงท้ายของการนำเสนองานศึกษา ดร.อารีย์ ทิ้งคำถามไว้สั้นๆ แต่น่าขบคิดว่า “นึกถึงตอนที่คุณพ่อเล่าให้ฟังว่าตอนเด็ก ๆ ตั้งแต่ปี 2500 เดินข้ามทุ่งไปเรียนต่างอำเภอเพื่อที่จะได้เรียนมัธยม ตอนนั้นคือปี 2500 นะคะ ผ่านมาแล้ว 6 ทศวรรษ เด็กในปัจจุบันยังต้องเดินข้ามทุ่งไปเรียนอยู่อีกหรือเปล่า?”

โจทย์ที่ต้องคิด เรื่องโรงเรียนขนาดเล็ก

ปลดล็อกท้องถิ่น – โรงเรียน เพิ่มโอกาสกระจายทรัพยากร

ดร.ศุภโชค ปิยะสันต์ ที่ปรึกษาเครือข่ายชมรมนักจัดการศึกษาบนพื้นที่สูงในถิ่นทุรกันดาร กล่าวถึงความกังวลเกี่ยวกับแนวโน้มโรงเรียนขนาดเล็กที่กำลังจะเพิ่มจำนวนขึ้น แต่รูปแบบงบประมาณยังไม่เปลี่ยนแปลง

“ลำพังการคิดถึงภาพว่าโรงเรียนต้องมีใครบ้าง เราก็ยังฉายภาพไม่ตรงกัน เรายังเข้าใจว่าถ้ามีโรงเรียน มีเพียงผู้อำนวยการกับครูก็ได้ ทั้งที่จำเป็นต้องมีคนอื่นๆ เพิ่มเข้ามาด้วย ทั้งนักการภารโรง ธุรการ พนักงาน ถ้าไปดูโรงเรียนในเมืองจะพบว่าปริมาณคนกลุ่มแบ็กอัปเหล่านี้เยอะมาก รัฐยังมองไม่เห็นถึงความจำเป็นตรงนี้”

ดร.ศุภโชคยังชี้ให้เห็นปัญหาเรื่องคน งบประมาณ และกลไกท้องถิ่น โดยเสนอแนวทางแก้ไขควบคู่กันไป ดังนี้

1. คน เราพบว่ามีการโยกย้ายอัตรากำลังไม่พอเพราะไม่ใช่คนพื้นถิ่น การทำโครงการครูรัก(ษ์)ถิ่นที่ให้ครูมีโอกาสอยู่ใกล้บ้านตัวเอง ไม่ย้ายไปที่อื่นจะทำให้อัตรากำลังครูในโรงเรียนขนาดเล็กยั่งยืนมากขึ้น เป็นวิธีการหนึ่งในการหาครูเข้าพื้นที่
2. งบประมาณ ทุกวันนี้การจัดสรรงบประมาณแก่โรงเรียนเป็นการให้ตามรายหัว ถ้ามีนักเรียนเยอะก็ได้เงินเยอะ ถ้ามีนักเรียนน้อยก็ได้น้อย ทั้งที่โรงเรียนขนาดเล็กมีปัญหาหนักกว่าโรงเรียนขนาดใหญ่เสียด้วยซ้ำ เช่น มีนักเรียนยากจนมากกว่า โอกาสในการระดมทรัพยากรก็ยากกว่า ยิ่งอยู่ในพื้นที่ห่างไกล การซ่อม สร้าง ปรับปรุงโรงเรียนยิ่งยากลำบากและมีต้นทุนสูง ทั้งค่าขนส่ง ค่าใช้จ่ายของแรงงาน
   หากรัฐยังคงวางแผนงบประมาณเช่นเดิม หรือเลือกให้อย่างเท่าเทียมกันทั้งประเทศ จะยิ่งทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำมากขึ้น การจัดสรรงบประมาณจึงควรมอบให้โรงเรียนที่มีเด็กยากจน และประสบปัญหาขาดแคลนทรัพยากรเสียก่อน
3. กลไกท้องถิ่น คนในพื้นที่มักมีเครือข่ายหรือความสัมพันธ์อันดีกับองค์กรส่วนท้องถิ่น เช่น อบต. ดร.ศุภโชคยกตัวอย่างว่าในกรณีอื่นๆ อย่างเกิดพายุฤดูร้อน หลังคาบ้านเรือนปลิวเสียหาย อบต.สามารถส่งกระเบื้องมาช่วยได้ทันที แต่เมื่อเป็นโรงเรียน ทางโรงเรียนกลับต้องขอเงินไปยังส่วนกลางก่อน กว่าจะได้เงินมา หลังคาก็เปิด เพดานพังหมดแล้ว องค์กรท้องถิ่นไม่สามารถเข้ามาช่วยได้เพราะผิดระเบียบ การปลดล็อกกติกาบางอย่างให้ท้องถิ่นกับโรงเรียนสามารถช่วยเหลือพึ่งพากันได้ จะทำให้แก้ปัญหาเฉพาะในพื้นที่ได้ทันท่วงทีและมีประสิทธิภาพ

สร้างมาตรฐานขั้นต่ำ – แก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำ

อาจารย์ดนัยวัฒน์ มณี ผู้อำนวยการโรงเรียนบ้านปางมะหัน อ.แม่ฟ้าหลวง จ.เชียงรายเสนอว่าหากเป็นไปได้ น่าจะมีการกำหนดมาตรฐานขั้นต่ำของโรงเรียน เช่น โรงเรียนจะต้องมีบุคลากรประเภทใดบ้าง จำนวนกี่คน หรือกระทั่งว่าห้องเรียนที่มีมาตรฐานควรมีรูปร่างหน้าตาอย่างไร ซึ่งเป็นสิ่งเราสามารถกำหนดได้ตั้งแต่ระดับรัฐบาล กระทรวงศึกษาธิการ จนถึง สพฐ.

เมื่อมีมาตรฐานขั้นต่ำแล้ว ก็มาสำรวจดูว่าโรงเรียนขนาดเล็กทั่วประเทศที่ต่ำกว่ามาตรฐานมีอยู่เท่าไหร่ และใช้งบประมาณเติมเข้าไป จะช่วยแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำได้

แบ่งขั้นการประเมิน – แข่งขันกันในแต่ละคลาส

อาจารย์ชัยศักดิ์ ภูมูล ผู้อำนวยการโรงเรียนกองม่องทะ อ.สังขละบุรี จ.กาญจนบุรี สะท้อนถึงปัญหาการการประเมินผลคุณภาพการศึกษาในระดับต่างๆ ที่เป็นตัวตอกย้ำถึงความเหลื่อมล้ำอีกประการ เพราะคุณภาพการศึกษา คุณภาพครู คุณภาพเด็ก ระหว่างโรงเรียนในเมืองกับโรงเรียนในเขตป่าย่อมแตกต่างกัน แต่เครื่องมือที่ใช้ประเมินกลับเป็นแบบเดียวกันทั้งหมด

ถ้าปรับเปลี่ยนระบบประเมินใหม่ ยกตัวอย่างคล้ายการแข่งขันกีฬาฟุตบอล แบ่งออกเป็น Division เป็นพรีเมียร์ลีก เริ่มจากจัดกลุ่มก่อน ถ้าใครเก่งก็อยู่ในพรีเมียร์ลีก คนที่เก่งรองลงมาก็อยู่ใน Division1 Division2 ถ้าคนใน Division1 ทำได้ดีก็สามารถปีนขึ้นสู่พรีเมียร์ลีกได้ ขณะเดียวกัน หากใครอยู่พรีเมียร์ลีกระดับบ๊วยๆ ก็มีสิทธิ์ตกลงมาอยู่ใน Division1

“แบบนี้จะเกิดการแข่งขันในคลาสของตัวเอง มีมาตรฐานในคลาสของตัวเอง ไม่ใช่เป็นแบบเดียวกันทั้งประเทศ เราก็จะเห็นคุณภาพของมันด้วย เห็นว่าเราแข่งกับคู่ต่อสู้ที่ยุติธรรมและสูสีกัน” อาจารย์ชัยศักดิ์ทิ้งท้าย

ผลงานชิ้นนี้เป็นส่วนหนึ่งของความร่วมมือระหว่าง กองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.) และ The101.world

The post ปักหมุดความเหลื่อมล้ำ แก้โจทย์โรงเรียนขนาดเล็ก first appeared on กสศ..